Du haut de ses quarante étages, l’immeuble Rondo 1 domine le rond-point des Nations Unies et le quartier des affaires de Varsovie. Ce gratte-ciel ultramoderne abrite les bureaux d’Ernst & Young, de Volkswagen, du Crédit suisse et autres grandes banques européennes. On y trouve aussi, réparti sur quatre niveaux, le siège d’un organisme public à la renommée grandissante : l’Agence pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures de l’Union, plus connue sous le nom de Frontex.

Une réputation sulfureuse

Créée en 2004, Frontex est devenue l’incarnation de la politique européenne aux frontières extérieures de l’espace Schengen. Un révélateur de l’importance acquise par la lutte contre l’immigration clandestine chez les décideurs européens. Mais aussi des entorses aux droits de l’homme consenties au nom de cette politique. L’écrivain suisse Jean Ziegler, grande voix de l’altermondialisme, a un jour qualifié Frontex d’« organisation militaire semi-clandestine ». Une responsable du parti allemand Die Linke évoque à son propos des « actes de piraterie ». Sur la blogosphère de la gauche radicale, on parle de « chasse à l’homme », d’« assassins de boat people », de « bras armé d’un régime d’apartheid ». Même dans les travées du Parlement européen, ses activités suscitent la controverse. L’écologiste française Hélène Flautre y voit une manifestation de « l’obsession sécuritaire » dans laquelle s’enfoncerait l’Europe.

A Lesbos, un équipage roumain prête main forte aux garde-côtes locaux durant l’été 2010

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Eric L’Helgoualc’h / Euros du Village ©

Cette réputation sulfureuse, l’agence la doit aux opérations de surveillance du littoral européen qu’elle organise depuis 2006, avec des moyens conséquents : avions, frégates, détecteurs thermiques et radars en tout genre. De quoi donner raison aux associations de défense des migrants, qui dénoncent la militarisation croissante des contrôles aux frontières. Une comparaison abusive aux yeux de Michal Parzyszek, le jeune porte-parole de l’agence : « Notre but n’est pas de défendre l’Europe contre une quelconque menace. C’est de prévenir, de contrôler, et si possible d’empêcher les intrusions d’immigrés clandestins. Et ce sur un mode policier, et non militaire». Quant aux accusations selon lesquelles Frontex serait responsable de la mort de plusieurs centaines de migrants, en les poussant à emprunter des routes toujours plus dangereuses, Parzyszek l’attribue au goût des médias pour les sujets racoleurs. « No blood, no news... Beaucoup de journalistes ne parlent que des drames aux frontières, des noyades en mer. La vérité, c’est que nous sommes sans doute la plus grande agence de sauvetage en mer au monde. Nous avons porté assistance à des centaines d’embarcations en détresse, alors même que cette mission ne figure pas dans notre mandat».

Expertise technique et analyse des risques

Une brève visite guidée du vingt-deuxième étage du Rondo 1 permet de tordre le cou aux visions martiales inspirées par les quelques reportages télévisés consacrés aux opérations Héra, Nautilus et Poséidon, ces missions navales étrangement baptisées d’après le panthéon grec. En déambulant dans les couloirs moquettés de son siège polonais, où le ronronnement des photocopieurs et des machines à café masque le bruit des conversations entre deux portes, on réalise rapidement qu’on est loin d’un QG militaire. Une simple lecture des effectifs de l’agence suffit à le démontrer : 280 hommes et femmes ne font pas une armée. Sa réputation a beau s’être construite sur le terrain, autour des opérations communes, c’est dans la routine des rapports et des tableaux Excel que Frontex bâtit son oeuvre. Un travail méthodique, régulier, souterrain, bien loin de l’image renvoyée par ses embardées saisonnières aux confins du continent.

La principale raison d’être de Frontex, c’est d’offrir aux gouvernements une assistance technique dans la gestion de leurs frontières. Ses agents veillent a délivrer une formation harmonisée aux quelques 400 000 garde-frontières amenés à contrôler les points d’entrée dans l’espace Schengen. Ils organisent des sessions d’entraînement destinées à former les policiers aux techniques de détection les plus pointues. Ils conseillent les Etats membres dans leurs acquisitions d’équipements technologiques : radars, détecteurs, satellites et drones. Et les aident à évaluer la situation à leurs frontières extérieures.

Siège Frontex

Bâtiment abritant l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures (FRONTEX)

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Eric L’Helgoualc’h / Euros du Village ©

Evaluer le « risque » migratoire constitue un aspect essentiel du rôle de Frontex. Depuis Varsovie, la vingtaine d’experts travaillant au sein de l’unité d’analyse des risques agrège des statistiques sur les entrées de clandestins, collecte des informations sur les réseaux de passeurs, cartographie les routes migratoires, afin d’anticiper l’évolution des flux. C’est sur la base de leurs anticipations que le conseil d’administration, composé de représentants des Etats membres et de la Commission, décide des opérations à mener en priorité.

Les moyens opérationnels se renforcent…

« Des opérations conjointes, nous en organisons plusieurs dizaines par an, explique Michal Parzyszek. Et pas seulement le long des côtes européennes. » Des patrouilles terrestres couvrent les frontières avec l’ex-Yousoslavie et quadrillent la longue bordure orientale reliant la Baltique à la Roumanie. Elles agissent également à l’intérieur de l’espace Schengen, pistant les clandestins dans leur errance à travers l’Europe, notamment dans les gares et les aéroports. Pour chacune des opérations dont elle a la charge, l’agence évalue les besoins, propose un plan d’action et sollicite la participation des Etats membres. Une fois l’opération sur les rails, elle en assure le bon déroulement et recueille des informations destinées à nourrir les prévisions de l’unité d’analyse des risques. Les officiers de liaison agissant en son nom ne sont habilités à interpeller ni les migrants, ni les passeurs.

Récemment, Frontex s’est vu confier des prérogatives nouvelles en matière d’expulsions. Elle procède désormais à des reconduites communes de déboutés de l’asile. Dans des charters sous bannière européenne. Et puis il y a les RABITS, ces unités mobilisables en cas d’urgence, sans analyse de risque préalable. Un mécanisme utilisé pour la première fois en Grèce en novembre 2010. Quelque 175 garde-frontières venus de toute l’Europe prêtent aujourd’hui main forte aux policier grecs sur les rives de l’Evros.

En six ans à peine Frontex, s’est imposée comme un acteur majeur de la politique européenne aux frontières. Au confluent de l’expertise technique et de la coordination opérationnelle, elle s’est attelée à améliorer la surveillance des frontières communes sur le long terme, tout en parant aux situations d’urgence. Les Etats les plus concernés par les questions d’immigration, à commencer par la France et l’Italie, n’ont cessé de réclamer son renforcement.

Opération RABIT

Des gardes-frontières européens en patrouille à Kastania( Grèce), dans le cadre de l’opération RABIT organisée par Frontex à la frontière entre la Grèce et la Turquie

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Commission européenne ©

En 2005, le budget de l’agence tournait autour de 6 millions d’euros. Quatre ans plus tard, il approchait les 89 millions, et pourrait bientôt atteindre les 100 millions, en dépit des restrictions qui devraient frapper la plupart des postes budgétaires. Un signe que la lutte contre l’immigration clandestine est devenue un enjeu prioritaire pour l’Europe. Mais beaucoup estiment que cela reste insuffisant au regard des enjeux. The Economist a fait remarquer, que le budget de l’agence représentait la moitié du montant consacré par l’UE au soutien à la production de riz. Les pays du nord de l’Europe, moins directement touchés par les flux migratoires, rechignent devant toute augmentation conséquente des moyens communs.

En février 2010, la commissaire Cecilia Malmström a proposé une révision du règlement fondateur de Frontex qui devrait donner encore plus de compétences aux hommes de Varsovie : un rôle de codirection dans les opérations conjointes, la possibilité de dépêcher des agents de liaison dans les pays tiers, un contingent d’hommes disponibles en permanence, l’assurance de pouvoir disposer des équipements que les Etats membres ont toujours rechigné à mettre à sa disposition. On ne sera plus très loin alors d’un véritable corps européen de garde-frontières.

… mais les zones d’ombre demeurent

Ce renforcement continu des compétences de Frontex n’est pas du goût de tous. Il inquiète notamment les défenseurs des droits de l’homme. Urgence, risque, menace : le vocabulaire employé à Varsovie envisage le franchissement des frontières sous un angle exclusivement sécuritaire. Il ignore, par exemple, l’hypothèse d’une catastrophe humanitaire charriant vers l’Europe des réfugiés en quête de protection. « Nous sommes bien entendu conscients de l’aspect humanitaire de la gestion des frontières, tempère Roman Fantini, analyste risque. Mais ce n’est pas à nous de décider qui peut prétendre au statut de réfugié. Tout franchissement irrégulier est, par définition, une menace pour la sécurité aux frontières. Et d’après notre expérience, la plupart des migrants viennent pour des motifs économiques. » Un constat récusé par des ONG comme Amnesty et Human Rights Watch, qui reprochent à Frontex d’empêcher l’accès à l’Europe à des centaines de demandeurs d’asile potentiels.

De gauche à droite : Ilkka Laitinen, directeur général de Frontex, Alfredo Pérez Rubalcaba, ministre espagnol de l’Intérieur, Cecilia Malmström, et Robert Strondl, président du Conseil d’administration de Frontex

Cette controverse renvoie au dilemme fondamental au cœur de la politique européenne de lutte contre l’immigration clandestine : comment assurer la sécurisation des frontières tout en respectant les droits des réfugiés, qui figurent parmi les valeurs fondamentales de l’Union européenne ? Le mode opératoire privilégié par Frontex permet de contourner la question. Il consiste, autant que faire se peut, à traiter le problème migratoire en amont, avec l’aide des pays de départ et de transit des migrants. Autrement dit à externaliser les contrôles. C’est le cas avec l’opération Héra, au large des Canaries. Par des accords opportuns, les forces navales supervisées par Frontex sont autorisées à patrouiller dans les eaux territoriales des pays africains d’où s’élancent les embarcations de migrants. Cette stratégie a permis de réduire à néant l’émigration vers l’archipel. Au prix de sérieuses entorses au droit : dès lors qu’ils n’ont pas franchi les eaux territoriales espagnoles, les migrants interceptés ne peuvent pas être considérés comme des clandestins. La plupart des juristes en concluent qu’il n’existe aucun fondement légal permettant de les arrêter, encore moins de les reconduire vers les côtes africaines.

Pour Michal Parzyszek, la question n’est tout simplement pas du ressort de l’Union européenne : « La plupart des décisions prises dans le cadre de cette opération le sont par des officiers sénégalais. Juridiquement, ce sont eux les responsables. » Et quand on évoque la circonspection des spécialistes devant ce montage aux ficelles apparentes, le porte-parole livre un jugement à la Ponce Pilate : « Nous intervenons uniquement à des fins de coordination. Est-ce à nous de décider si les Etats membres agissent en conformité avec les conventions internationales dont ils sont signataires ? » Derrière les éléments de langage bien rôdés, on sent poindre un certain malaise. Même Gil Arias-Fernandez, directeur exécutif adjoint, le reconnaît : « Notre seule et unique mission, c’est d’améliorer la protection des frontières. Mais nous manquons de directives claires sur la façon dont ce mandat s’articule avec la protection des droits de l’homme» .

La proposition de la Commission ne devrait pas permettre de sortir de ce brouillard juridique. En promettant que tous les agents participant aux missions communes recevraient une formation aux droits fondamentaux, Cecilia Malmström n’a guère convaincu les défenseurs des droits des migrants. Tant que sa mission consistera à barrer la route aux indésirables, si loin des frontières européennes que ses obligations humanitaires en sont comme suspendues, on voit mal comment Frontex pourrait garantir un traitement équitable aux demandeurs d’asile. Et si la sécurisation des frontières telle qu’on la conçoit depuis Varsovie et la protection des réfugiés étaient tout simplement incompatibles ?