A oltre otto anni di distanza dall’avvio della Doha Development Agenda nel novembre 2001, il processo di liberalizzazione e regolazione multilaterale degli scambi si trova in una situazione di stallo. Infatti, come è noto, in seno all’Organizzazione Mondiale per il Commercio (OMC) i governi cercano di appianare le differenze e di definire le regole del commercio internazionale nel corso di quelli che vengono chiamati i “round di negoziati” e in occasione della IV Conferenza ministeriale, il round di Doha (Qatar) ha riguardato lo sviluppo sostenibile, toccando una serie di tematiche relative al commercio, come la proprietà intellettuale, i servizi e l’agricoltura. Proprio in quest’ultimo ambito sono stati fissati obiettivi ambiziosi, come sostanziali miglioramenti nell’accesso ai mercati, una forte riduzione delle forme di sostegno ai mercati interni che provocano distorsioni negli scambi e soprattutto la riduzione, in vista anche di una futura completa eliminazione, di ogni forma di sussidio alle esportazioni dei prodotti agricoli.

La Dichiarazione ministeriale di Doha ha riconosciuto che la maggioranza dei membri dell’OMC sono Paesi in via di sviluppo e che i loro bisogni e interessi sono da porre al centro del programma di lavoro. Il fitto scadenzario di incontri tra gli Stati ha avuto lo scopo di concludere i negoziati entro il 2005 ; ma così non è stato. Nonostante le riunioni di Cancùn (2003), Hong Kong (2005) e Ginevra (2008), la situazione non appare ancora risolta e le prospettive di chiusura entro il 2010 sembrano diventare sempre più lontane.

Il Doha round goes round and round and round…

Come si è detto, gli obiettivi in campo agricolo erano sicuramente quelli più importanti e ambiziosi nell’Agenda di Doha. Era previsto in questo settore un percorso più veloce rispetto alle altre trattative, per poter giungere già entro il 31 marzo 2003 all’approvazione di alcune Modalities, ossia di un documento contenente l’impianto dell’accordo agricolo, con il tipo di impegni previsti in ogni area e la loro quantificazione a livello generale. Questo documento avrebbe dovuto consentire, in occasione della successiva conferenza ministeriale di Cancùn, la presentazione da parte di ciascun Paese dei propri “prospetti”, redatti in conformità alle suddette Modalities. Nonostante gli iniziali buoni propositi, la bozza di Modalities presentata dal Presidente del Comitato dell’Agricoltura, Stuart Harbinson, è stata rifiutata da tutti i Paesi, seppur con motivazioni diverse, rendendo impossibili l’accordo e, conseguentemente, il rispetto della scadenza del 31 marzo 2003. Successivamente, nell’estate del 2003, i negoziati sono ripresi grazie a eventi come l’approvazione della riforma della PAC, che ha consentito all’Europa di assumere una posizione meno difensiva in campo agricolo e la presentazione di una proposta comune USA-UE. Tuttavia, la Conferenza di Cancùn del settembre 2003, ha sancito la nascita del gruppo negoziale G-20, dimostrando che i Paesi in via di sviluppo sono ormai in grado di organizzarsi e contrapporsi in maniera forte agli Stati Uniti e all’Unione Europea ; questo fatto è stato il primo segnale del tramonto del vecchio sistema duopolistico di governo nelle relazioni economico-internazionali, grazie al quale gli accordi USA-UE venivano facilmente estesi a tutte le altre parti contraenti con al massimo qualche piccola modifica ; al contrario, la Conferenza di Cancùn ha restituito una geografia di attori e di coalizioni molto più variegata.

Doha di notte

(Fonte : www.flickr.com)

Dopo Cancùn si è entrati in una fase di stallo, sbloccatasi solo grazie alla consapevolezza degli Stati di dover fare qualche progresso prima dell’inizio delle elezioni americane e del cambio di guardia alla Commissione europea previsti per la fine del 2004. Con una serie di incontri a vari livelli si è così raggiunto un accordo-quadro, il cd. July Framework, nel quale è stata sancita la volontà di continuare il negoziato. L’accordo-quadro non era molto ambizioso, ma la sua importanza risiede nel fatto di essere stato raggiunto evitando un ennesimo fallimento.

Dopo l’accordo-quadro del luglio 2004 è iniziata una fitta serie di incontri, culminati con quello dell’ottobre 2005 a Zurigo nel quale gli Stati Uniti si sono mostrati disponibili a ridurre del 60% le sovvenzioni agricole nazionali e ad abolire gradualmente alcuni aiuti alle esportazioni ; nello stesso contesto, l’UE ha proposto che la conferenza ministeriale di Hong Kong adottasse un pacchetto per lo sviluppo e il G-20 ha presentato varie proposte sull’accesso ai mercati agricoli. Insomma, sia pure con ritardo, nei mesi precedenti la Conferenza di Hong Kong, prevista per dicembre 2005, la trattativa si era rimessa in moto.

Tuttavia, in mancanza di un accordo tra i ministri dei Paesi membri OMC sul programma per il prosieguo del round, il Direttore Generale dell’OMC, Pascal Lamy, ha deciso di abbassare il livello degli obiettivi da perseguire in occasione della successiva Conferenza, redigendo una bozza di Dichiarazione ministeriale di taglio decisamente “minimalista”, pur di raggiungere un’intesa sull’oggetto e sui tempi dei negoziati successivi. I ministri convenuti a Hong Kong non sono stati, quindi, chiamati a compiere un passo decisivo sulla via che porta alla conclusione del round : nonostante ciò, il raggiungimento del consenso anche su un obiettivo “minimo” quale quello di mantenere in vita il round e di definire le scadenze per la sua continuazione, si è rivelato tutt’altro che agevole.

Le difficoltà incontrate per il raggiungimento di una soluzione unanimemente condivisa sono coincise con quello che viene definito il “triangolo di interessi”, ossia il sostegno al mercato agricolo interno voluto dagli Stati Uniti, l’accesso al mercato agricolo richiesto dall’Unione Europea e quello dei prodotti industriali ambito dai Paesi in via di sviluppo. Infatti, la Conferenza di Hong Kong del dicembre 2005 è terminata con l’unanime approvazione di un documento di 44 pagine che prevede : l’abolizione dei sussidi all’esportazione in agricoltura entro il 2013, l’eliminazione dei sussidi al mercato del cotone entro il 2006, un’intesa per dare libero accesso ai prodotti esportati dai Paesi meno avanzati, infine un significativo accordo sulle modalità di negoziato dei prodotti agricoli e industriali, nonché un testo concordato sulle procedere di negoziato dei servizi. Nonostante tale rigido scadenzario e gli intensi sforzi di mediazione, le trattative susseguitesi nel 2006 non hanno portato ai risultati attesi e, constatata l’inconciliabilità e l’inamovibilità delle posizioni dei principali attori negoziali mondiali (quali USA, UE e G-20), il 24 luglio 2006 è stata annunciata la sospensione sine die del round. La riluttanza manifestata dall’Amministrazione statunitense nell’accettare le proposte avanzate dal G-20 di riduzione del “sostegno interno” in ambito agricolo deriva dall’indisponibilità ad assumere impegni prima delle elezioni di medio termine del novembre 2006, nonché dalla necessaria ridefinizione ad inizio 2007 del nuovo Farm Bill, che impediva di sottoscrivere impegni vincolanti per le decisioni di politica agraria interna.

Anche l’Unione Europea, pur avendo avanzato nel corso delle trattative proposte sempre più liberali, ha alla fine assunto una posizione ambigua : ad esempio, le proposte negoziali del Commissario europeo Mendelson sono state più volte apertamente avversate da alcuni Stati europei, tra cui la Francia, perché ritenute incompatibili con le riforme della Politica Agraria Comune e con i singoli interessi nazionali. La FAO, all’indomani della sospensione, ha fortemente criticato in un comunicato l’approccio utilizzato nelle trattative, improntato sul free trade e non sul fair trade. Soprattutto nelle agende Usa e UE figuravano obiettivi tesi a massimizzare l’accesso ai mercati altrui, difendere il più possibile i propri settori sensibili, mantenere la difesa delle proprietà intellettuali, spingere l’acceleratore nel settore dei servizi ; obiettivi questi espressione degli interessi delle realtà imprenditoriali transnazionali, ma non molto conciliabili con la volontà di andare incontro agli interessi negoziali dei Paesi in via di sviluppo. In sostanza, la teoria economica del vantaggio comparato che prefigura benefici dal commercio internazionale per tutti i Paesi, si è rivelata non del tutto corrispondente alla realtà, cosicché i negoziati multilaterali si sono trasformati in una disputa finalizzata ad aumentare le esportazioni in una logica prettamente mercantilistica. Il 2007 ha segnato, però, un’inversione di rotta : superate le elezioni negli Stati Uniti ed avviato il semestre di presidenza europea della Germania, il 7 febbraio si è, infatti, deciso di riavviare il processo negoziale, anche se non privo di incertezze e portato avanti prevalentemente in modo informale, coinvolgendo di volta in volta piccoli gruppi di Paesi membri dell’OMC. Dopo il fallimento dell’incontro di Potsdam, dovuto a divergenze di opinioni fra UE, USA, India e Brasile, si è giunti al meeting di Ginevra nel luglio 2008, caratterizzato da forti tensioni tra governo americano e governi indiano e cinese, a tal punto che, in materia di special safeguard mechanism, il compromesso non si riesce a raggiungere.

Attualmente, molti Stati sembrano intenzionati al dialogo, soprattutto il Brasile ; infatti, nella dichiarazione finale del summit del G-20 tenutosi a Londra nel 2009, si ribadisce la ferma volontà di portare a termine i negoziati del Doha Round ; tuttavia, il Brasile appare cosciente del ruolo centrale svolto dagli Stati Uniti nell’OMC e della necessità della collaborazione americana per giungere a un compromesso commerciale, nonostante l’amministrazione Obama sembri oggi maggiormente interessata ad altre problematiche politiche interne, come la riforma della sanità, o internazionali, come le questioni climatiche. Anche il Gruppo di Cairns, che riunisce 19 tra i maggiori Paesi esportatori di prodotti agricoli, recentemente si è detto deluso degli scarsi progressi fatti nel 2009 in campo agricolo, chiedendo quindi di raggiungere in tempi brevi un accordo che permetta un maggiore accesso ai mercati, riduca i sostegni nazionali alla produzione ed elimini le sovvenzioni alle esportazioni entro il 2013, unica data ormai plausibile per superare l’impasse generale dell’Agenda.

Infatti, la crisi che ha attraversato l’economia mondiale nel 2008 e 2009 non ha certo facilitato il raggiungimento di un accordo, ma ha, al contrario, portato al contrario gli Stati a chiudersi ulteriormente. Ben cosciente di questo ulteriore aspetto è il Parlamento europeo, il quale in una sua Risoluzione del 16 dicembre 2009 sottolinea come una positiva conclusione dell’Agenda di Doha “potrebbe costituire un importante parametro nel favorire la ripresa economica globale, dopo la crisi economica e finanziaria”.

Cosa succede oggi ?

Tra il 1947 e il 1995 ci sono stati in seno al GATT otto cicli o round di negoziati multilaterali. Il tempo medio della loro durata è andato progressivamente aumentando : dal Tokyo Round durato cinque anni, all’Uruguay Round protrattosi per più di sette anni. L’attuale Doha Round non si è ancora concluso ; lo spirito con cui è nato non sembra, infatti, più corrispondere ai nuovi equilibri economici e all’odierna competitività : i principi ispiratori del round del 2001 erano condizionati dal difficile momento storico e dall’idea di portare avanti il processo di liberalizzazione multilaterale, parallelamente allo sviluppo, in modo da ribilanciare i risultati dell’Uruguay Round a favore dei Paesi emergenti, salvaguardando il dialogo Nord-Sud del mondo. Oggi invece ci si trova dinanzi a un mondo completamente diverso : è in atto una sorta di ristrutturazione dell’ordine economico mondiale con l’emersione di nuovi e forti global players, quali Brasile, India e Cina. Queste realtà economiche, comparativamente molto diverse da quelle che hanno avviato il ciclo negoziale di Doha, non sono più disponibili a ratificare passivamente gli accordi proposti da Stati Uniti e Unione Europea. Inoltre sono emersi problemi in gran parte nuovi, che hanno alimentato la tendenza verso forme di protezionismo occulto, legato all’adozione di barriere non tariffarie, a fronte di una crescente violazione dei diritti di proprietà intellettuale (ad esempio contraffazione dei marchi e dei brevetti, plagio dei modelli e del design industriale, falsificazione dell’origine dei prodotti) e di tentativi di dumping nelle sue varie forme e manifestazioni. Lo stallo negoziale risente, dunque, fortemente dei cambiamenti avvenuti rispetto a quando l’agenda è stata redatta.

Critiche al Doha round

Un’opera d’arte, esposta in occasione della conferenza interministeriale nel 2005 a Hong Kong, stigmatizza la contrapposizione tra paesi in via di sviluppo e paesi industrializzati (Fonte : www.flickr.com)

Le oggettive difficoltà che i Paesi incontrano nel sostenere il processo multilaterale di liberalizzazione commerciale in ambito OMC sono controbilanciate dalla facilità con cui un numero sempre maggiore di accordi commerciali regionali o bilaterali vengono stipulati sia dai Paesi economicamente avanzati che da quelli in via di sviluppo. Nuovi e forti incentivi alla crescita del bilateralismo commerciale e degli accordi preferenziali tra Paesi sembrano provenire dalla crisi del sistema di negoziazione multilaterale. Tuttavia l’approccio bilaterale, pur garantendo una più rapida ed efficiente conclusione delle trattative, comporta considerevoli aspetti sfavorevoli : produce effetti distorsivi dei flussi commerciali e rischia di aggravare la situazione del Paese economicamente più debole a causa del diverso peso economico e politico degli Stati che concludono un accordo nell’ambito di trattative bilaterali.

Più che il ritorno a forme di chiusura e di protezionismo del passato, ormai improponibili perché incompatibili con la nuova organizzazione economica globale, il vero rischio da scongiurare nei rapporti interstatali è l’affermazione di un “neomercantilismo” nelle relazioni commerciali di cui Lamy è lucidamente consapevole. Infatti, nel suo recentissimo discorso del 26 marzo 2010 al Trade Negotiations Committee ha affermato : “So, to sum up, the message I take from this week’s stocktaking is one of realism and resolve. Our road has been a long one. We are not yet at the end, but we are pressing on with determination, in the assurance that the prize is worth the effort. When we leave this room many outside will ask : is this not just more of the same ? And how could more of the same produce results that have not yet been achieved ? My answer will be : Yes, this is more of the same mandate you agreed in 2001. Yes, this is and has to be more of the same collective determination to get to the finish line. Yes, this is also more of the same ’doing it multilaterally’ which is longer, more difficult but which is universal. But there is also a desire by members to look beyond the individual elements of the round to construct a global package which each and everyone of you can sell back home. In conclusion, the name of the game now is ’closing the gaps’ and paraphrasing the words of Admiral Nelson, ’the WTO expects that every Member will do its duty’ in the tough months ahead of us.”

Months certo, ma più realisticamente years...

(Foto logo : www.flickr.com)