Una direttiva consacrata alla lotta contro l’immigrazione clandestina, negoziata al di fuori del quadro di una politica d’immigrazione comune.

Da una decina d’anni, uno dei progetti più ricorrenti dell’Unione europea è quello di una politica d’immigrazione comune. Il Trattato di Amsterdam, in vigore dal 1999, ne aveva definito innanzitutto le basi giuridiche ; poi, il vertice europeo dell’ottobre 1999 a Tampere, in Finlandia, aveva fissato i criteri per lo sviluppo di tale politica d’immigrazione comune. Tuttavia, per il momento questa politica deve ancora essere realizzata, sebbene i capi di Stato e di governo, in occasione del vertice di Siviglia del 2002, abbiano confermato che le questioni d’immigrazione e d’asilo non potevano trovare risposte unicamente nazionali.

Lo sviluppo di una politica d’immigrazione comune rappresenta del resto uno dei più grandi dossier della presidenza francese al Consiglio dell’UE nel secondo semestre del 2008 : lo scorso 7 luglio, la Francia ha ufficialmente presentato il suo progetto di “patto europeo d’immigrazione e d’asilo”, la cui forma finale dovrebbe essere negoziata entro la fine del 2010. L’obiettivo è quello di dotare l’UE di strumenti d’azione in diversi ambiti complementari : la lotta contro l’immigrazione clandestina, con la direttiva “rimpatri”, ma anche la promozione dell’immigrazione regolare dei lavoratori qualificati con il progetto di direttiva “Blue Card”, e le sanzione per i datori di lavoro di immigranti irregolari.

Jacques Barrot

Nuovo Commissario europeo incaricato della Giustizia e degli affari interni, ha iniziato il suo mandato con il voto del Parlamento sulla controversa direttiva “ritorno” preparata dal suo predecessore Franco Frattini. Secondo la Commissione, questa direttiva introduce degli strumenti indispensabili per lottare contro l’immigrazione clandestina, ma non tutti sono di questa opinione.

Lo si vede subito, la direttiva “rimpatri” è dunque stata adottata prima della messa in opera di un quadro generale per una politica d’immigrazione comune, ovvero nella totale assenza di quest’ultima. La direttiva “rimpatri” è consacrata unicamente alla lotta contro l’immigrazione clandestina, che spera d controllare fissando delle norme comuni sulle condizioni di rimpatrio degli immigrati irregolari nei loro paesi d’origine. Si applica solamente quando una decisione di rimpatrio è stata presa e non mira all’armonizzazione delle politiche d’immigrazione dei 27 Stati membri dell’UE, ovvero le politiche volte a organizzare l’immigrazione detta “legale” – regolare secondo la definizione dei criteri comuni per l’ottenimento dei permessi di soggiorno. Chi si vuole accogliere, chi si vuole espellere ? Il dibattito sulle modalità d’ammissione e d’accoglienza degli stranieri in Europa resta aperto.

Si può anche considerare che la direttiva “rimpatri” è stata adottata come premessa al atto sull’immigrazione e l’asilo previsto dalla presidenza francese del Consiglio, e questo solleva una questione essenziale : perché occuparsi delle norme comuni sul rimpatrio degli immigrati prima di decidere le condizioni della loro accoglienza, della loro protezione, del loro soggiorno e della loro integrazione ? Il progetto di direttiva “rimpatri” era stato messo all’ordine del giorno europeo dalla Commissione nel 2005, poiché questa aveva constatato, sulla base dei dati d’Eurostat, che il numero di migranti penetrati sul territorio comunitario era passato da 590.000 persone nel 1994 a 1,85 milione nel 2004, nell’Europa allargata. Occorreva dunque, secondo la Commissione, iniziare a consolidare la politica del controllo migratorio lanciando una dinamica d’armonizzazione in materia di detenzione e di ricondotta alla frontiera.

Per i detrattori del progetto, questa condotta traduce una visione anzi tutto repressiva e dissuasiva del controllo delle migrazioni. Il fatto che la maggioranza dei deputati europei abbia adottato la direttiva, potrebbe far pensare che questi punti di domanda non abbiano trovato alcuna eco tra la classe politica europea, o che quest’ultima si sia allineata sulle posizioni della maggioranza politica nazionale. Tuttavia non è affatto così, come è dimostrato dal percorso legislativo del testo.

Codecisione sotto pressione ? Il percorso inedito di una direttiva controversa

La negoziazione della direttiva “rimpatri” costituiva per il Parlamento europeo la prima occasione di co-decidere un testo per l’immigrazione con gli Stati membri, e ciò significava che l’adozione del progetto necessitava al tempo stesso l’accordo del Parlamento stesso oltre a quello del Consiglio. Il testo che risulta da questa procedura legislativa è una direttiva, la cui applicazione da parte degli Stati membri è obbligatoria e vincolante, e ciò significa che questi ultimi dovranno trasporla in diritto nazionale entro i 24 mesi seguenti la pubblicazione in gazzetta ufficiale.

La natura del processo di codecisione, che implica diverse “navette” tra Parlamento, Consiglio e Commissione, ma anche il carattere sensibile del soggetto trattato, spiegano la lunghezza del processo legislativo. Sono passati più di due anni e mezzo tra la presentazione della prima proposta di direttiva “rimpatri” da parte della Commissione – nel settembre 2005 – l’adozione in commissione Libertà civili, giustizia e affari interni del Parlamento del testo emendato dal rapporto del deputato Manfred Weber, e la sua adozione finale da parte del Parlamento lo scorso 18 giugno.

Claudio Fava

Eurodeputato italiano, membro del gruppo socialista del Parlamento europeo, è stato uno dei principali oppositori della direttiva “rimpatri”, sostenendo che questa non offriva sufficienti garanzie agli immigrati nel rispetto dei loro diritti fondamentali.

La maggioranza di 369 voti a favore, 197 contrari e 106 astenuti è stata ottenuta da un lato per mezzo dell’alleanza tra conservatori, liberali e euroscettici, dall’altro in ragione delle esitazioni e delle divisioni del gruppo socialista. L’adozione di un testo senza emendamenti perciò ha sorpreso molto, mal traducendo la natura dei dibattiti parlamentari, caratterizzati da una vivace opposizione da parte del Partito socialista europeo (PSE) e della Sinistra unitaria europea (GUE/NGL). Da una parte, due eurodeputati italiani, Claudio Fava e Giusto Catania, hanno giocato un ruolo particolarmente attivo nella contestazione della direttiva, sostenendo che questa privava i migranti delle loro libertà personali e criticando la previsione di una pena detentiva in caso di violazione delle regole amministrative. Dall’altra, alcuni deputati del gruppo Verdi/ALE, tra cui Jean Lamber e Hélène Flautre, erano preoccupati per la possibilità di vietare agli immigrati espulsi la riammissione nell’UE per 5 anni. I gruppi PSE, Verdi/ALE e GUE/NGL avevano anche presentato una mozione di rifiuto della direttiva che però non ha ottenuto alcun risultato. Perché ? La ragione risiede nelle divisioni del gruppo socialista, all’interno del quale i deputati spagnoli, tedeschi e britannici erano piuttosto favorevoli al testo. Esso, in fondo, apportava in realtà ben pochi cambiamenti per i loro paesi, dove la durata della ritenzione a volte è illimitata. Bisogna inoltre ricordare che a nome della presidenza slovena, il Ministro dell’Interno Dargutin Mate, così come alcuni dei suoi omologhi europei, avevano avvertito che il voto di un solo emendamento al testo della direttiva rischiava di condurre al fallimento del testo, risultato di un compromesso negoziato tra il Consiglio e il Parlamento.

In generale, la maggior parte degli oppositori temeva che la direttiva conducesse a un deterioramento delle condizioni di espulsione nei paesi dell’UE che al momento hanno una legislazione più favorevole agli immigrati. Per questi, come per le numerose ONG ostili al testo finale, esso costituisce una vera e propria “direttiva della vergogna”. In che misura la direttiva può alimentare legittimamente questi timori ? Analisi dei principali elementi sensibili del testo.

I punti sensibili della direttiva : durata di ritenzione, ritenzione dei minorenni e divieto di permanenza sul territorio.

Per quanto tempo può essere trattenuto uno straniero irregolare, ovvero essere arrestato dalla polizia e rinchiuso in un centro di ritenzione amministrativa ? Una persona espulsa deve forse conservare il diritto di ritornare legalmente nell’UE ? In caso negativo, per quanto tempo le si deve negare l’accesso ? Ecco i quesiti centrali che la direttiva “rimpatri” si proponeva di armonizzare e ai quali si è dovuto trovare una risposta durante i dibattiti precedenti alla sua adozione.

1) La durata della ritenzione : come assicurare condizioni di vita decenti ? Per quanto riguarda la durata della ritenzione di un clandestino, la direttiva fissa d’ora in poi un limite massimo di 18 mesi. Secondo i sostenitori del testo, ciò costituirebbe un progresso poiché 7 dei 27 paesi dell’UE, tra cui Regno Unito e Svezia, autorizzavano durate illimitate. Tuttavia, per gli oppositori alla direttiva, questo nuovo dato è molto più contrastato e non può assolutamente essere considerato come un passo in avanti. Infatti, anche nei paesi in cui non esiste un limite massimo di ritenzione, a conti fatti la reclusione non superava quasi mai i 18 mesi. La direttiva “rimpatri” dunque, non fa altro che allinearsi sulla durata massima di ritenzione praticata in Europa, non incoraggiando nessun progresso nei paesi come appunto il Regno Unito e la Svezia, ma permettendo anzi ad altri paesi più indulgenti di prolungare la durata massima in conformità a quella decisa dall’Unione europea. La Francia, la cui durata di ritenzione è legalmente limitata a 32 giorni (anche se una persona può essere reclusa più volte per tale durata) ha promesso che non avrebbe seguito questa condotta…

2) Le sanzioni : divieto di ritorno sul territorio dell’UE

La direttiva adottata lo scorso 18 giugno prevede inoltre che uno straniero espulso possa essere soggetto al divieto di ritorno sul territorio europeo per un massimo di 5 anni. Se si tratta, secondo l’Unione europea, di risolvere uno dei problemi ricorrenti della lotta contro l’immigrazione clandestina (il ritorno rapido sul territorio degli stranieri rimpatriati), le ONG di difesa dei diritti degli irregolari (il servizio delle ONG è simile a quello d’assistenza giuridica, visto che il diritto alla difesa è un diritto fondamentale) condannano questa “doppia pena” : un’espulsione raddoppiata dall’esilio dal divieto assoluto di ritornare sul territorio, che condanna alla clandestinità coloro che tentassero ancora di rientrare sul territorio europeo. D’altronde, numerosi Stati membri, non applicano il divieto di riammissione così come è prospettata nella direttiva (in Francia, per esempio, questa pena po’ essere decisa solo da un tribunale). Possiamo dunque temere che certi Stati vedano in questa direttiva una palla al balzo da cogliere al fine di inasprire le loro legislazioni.

3) Il trattamento dei bambini

Uno degli aspetti particolarmente sensibili della direttiva “rimpatri” riguarda il trattamento dei minori. La direttiva prevede che l’interesse superiore del bambino debba essere preso in considerazione a tutti gli stadi della procedura. Questo principio è già stabilito nella Convenzione Internazionale dei diritti del bambino, che si impone agli Stati al di fuori del quadro europeo. Ora, se la direttiva “rimpatri” prevede che non si possa trattenere un minorenne non accompagnato, essa non esclude la possibilità di recludere i minorenni accompagnati dalle loro famiglie. I numerosi riferimenti del dibattito alla Convenzione internazionale sui diritti del bambino del 1990 non hanno dunque incoraggiato gli Eurodeputati a eliminare la possibilità di rinchiudere i minorenni fino a 18 mesi.

4) Il concetto di “ritorno volontario”

La direttiva prevede un approccio in due tappe : la decisione di ritorno apre un periodo di 4 settimane durante il quale uno straniero irregolare può decidere di rientrare senza essere espulso. E’ il concetto di “ritorno volontario” definito dalla direttiva. Tale concetto è stato molto contestato, poiché spesso non riflette una vera libertà di scelta, ma un obbligo di ritorno che porta a una partenza imposta. Questo periodo in cui il ritorno è considerato volontario può essere seguito da una “decisione di allontanamento”, ovvero un provvedimento di espulsione. Se questo provvedimento è adottato dall’autorità giudiziaria e se si prova che la persona vi si possa sottrarre, questa persona può essere trattenuta in un centro di ritenzione.

Una “direttiva della vergogna” ?

Centri di ritenzione

Le condizioni di vita nei centri di ritenzione per gli immigrati irregolari in Europa sono spesso precarie.

Molto critici riguardo al testo finale, le ONG, come anche una parte della sinistra europea, non hanno esitato a denominare la direttiva “rimpatri” come la “direttiva della vergogna”. Nella tribuna pubblica dei giornali Le Monde, Jacques Delors e Michel Rocard deploravano tra l’altro che le misure repressive erano state fissate persino prima che i 27 dibattessero delle condizioni di integrazione degli stranieri. Louise Harbour, Alto Commissario dell’ONU per i Diritti dell’Uomo, da parte sua, ha presentato un’istanza perché si applichino le stesse garanzie valide per i richiedenti d’asilo a coloro che scappano dalla fame e dalla miseria, cioè gli immigrati ‘economici’.

Non bisogna tuttavia ricercare il motivo di questa critica in un’opposizione generale a qualunque progetto di armonizzazione delle regole che regnano in materia migratoria sul territorio europeo, caratterizzato da una grande disparità. Così, in virtù del regolamento detto di “Dublino II” tutti i richiedenti d’asilo devono presentare la domanda di regolarizzazione nel primo paese europeo in cui arrivano. Ora, sappiamo che il tasso di riconoscimento dello statuto di rifugiato agli Iracheni, per esempio, varia dall’ 85% in Germania al 13% nel Regno Unito e allo 0% in Grecia…nonostante la Grecia abbia registrato un numero addirittura triplicato di richieste tra il 2006 e il 2007. Nella misura in cui ogni paese offriva delle garanzie e un sostegno diversi, e di fronte all’aumento costante del numero di espulsioni, appare necessario lavorare a una direttiva che stabilisca nome comuni.

Le ONG deplorano dunque soprattutto la mancanza di garanzie offerte agli stranieri in situazione irregolare : non si vieta l’espulsione dei minorenni, si autorizza un divieto assoluto al rientro sul territorio europeo per cinque anni, e non si assicura sufficientemente l’accesso delle associazioni d’aiuto agli stranieri ai centri di detenzione. In generale, la direttiva lascia intravedere solo pochi miglioramenti reali in rapporto all’inasprimento generale delle pratiche della maggior parte degli Stati membri che essa autorizza, e fa dunque temere la possibilità di sviluppare giurisprudenze che vadano contro le convenzioni sui diritti umani.

(Traduzione di Valentina Bergamini)

Foto :

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Jacques Barrot : http://www.syti.net/Kiosque/Images/...

Claudio Fava : http://www.europarl.europa.eu/epliv...

Centri di ritenzione : http://www.lefigaro.fr/medias/2007/...