« Accroître l’impact et l’efficacité de l’aide au développement ». Le mot est sur toutes les lèvres lors de cette cinquième édition des Journées Européennes du Développement, organisée conjointement le 6 et 7 décembre au Palais des Congrès de Bruxelles par la Commission et la Présidence belge du Conseil. Un de ces grands forums annuels dont Bruxelles raffole, les « Development Days », comme on dit ici, se proposent de réunir l’ensemble des acteurs de la politique de développement de l’Union européenne autour d’une série de conférence : représentants de la Commission, des Etats membres et du Parlement européen, mais aussi des collectivités locales, du monde de l’entreprise et de la société civile.

La Commission a lancé le 10 novembre dernier, une consultation publique sur l’avenir de la politique européenne de développement. En jargon communautaire, cela s’appelle un « livre vert », et celui en question s’intitule « La politique de développement de l’UE en faveur de la croissance inclusive et du développement durable – Accroître l’impact de la politique de développement de l’Union européenne ». Un livre vert qui annonce donc clairement son (double) objectif :

1) Renforcer l’impact (ou l’efficacité) de l’aide, c’est-à-dire s’assurer que « chaque euro dépensé soit utilisé de façon optimale, produise la meilleure valeur ajoutée »

2) Encourager une croissance plus forte et plus inclusive, c’est-à-dire s’assurer que l’aide serve bien à améliorer les conditions de vie des populations concernées, en particulier celles victimes de la pauvreté. Derrière ce diptyque, on décèle une hypothèse : c’est en accroissant l’efficacité de l’aide que cette dernière permettra d’atteindre une croissance plus forte, et plus inclusive. Mais, pour beaucoup, l’hypothèse peut aussi être renversée : et si c’était en devenant elle-même plus inclusive, c’est-à-dire en faisant plus de places aux différents acteurs, et en particulier aux acteurs locaux et civils, que l’aide au développement pouvait devenir plus efficace ? C’est justement de cela que la plupart des participants aux Journées Européennes du Développement 2010 ont choisi de discuter.

La politique de développement européenne, tiraillée entre une multitude d’acteurs

La capacité à multiplier les acteurs, à complexifier les structures et à rendre indéchiffrables les procédures est souvent considérée comme l’un des grands talents de l’Union européenne. De ce point de vue-là, l’aide au développement figure sans nul doute en bonne place.

Conférence de presse commune Commission européenne et Présidence belge de l’UE

Andris Piebalgs Commissaire en charge du Développement et Charles Michel Ministre du développement et de la coopération du Royaume de Belgique

L’Union prise dans son ensemble représente, de loin, le principal fournisseur d’aide publique au développement de la planète (plus de 50% du total avec près de 50 milliards € en valeur absolue en 2009). Mais de qui parle-t-on au juste ? Des Etats membres, qui restent largement les principaux bailleurs de fonds du continent ? Ou de la Commission, qui développe également sa propre politique de développement au nom de l’Union dans son ensemble ?

Les Etats continuent en effet de mener leur propre politique de coopération, privilégiant certains programmes et certaines régions (en raison notamment de liens historiques). Ils se sont également engagés (du moins théoriquement) à attribuer au minimum 0,7% de leur PIB à l’aide au développement d’ici 2015 dans le cadre des Objectifs du Millénaire pour le Développement des Nations Unies. Pour le moment, seuls le Danemark, la Suède, le Luxembourg et les Pays-Bas ont pourtant atteint ce seuil et il est difficile d’imaginer, d’autant plus dans le contexte économique actuel, que beaucoup d’autres les auront rejoints dans quatre ans.

La Commission gère elle plusieurs instruments de financement que sont notamment le Fonds Européen de Développement (pour les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, dits ACP) et l’Instrument de Coopération pour le Développement. Depuis le début des années 2000, la gestion de cette aide est largement centralisée par Europaid, l’agence de la Commission européenne chargée de mettre en œuvre les projets et programmes de coopération de l’Union.

A cela s’ajoute le Parlement européen, puisque depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, l’aide au développement est devenue une compétence partagée entre l’Union européenne et les Etats membres, et sa mise en oeuvre est arrêtée par le Parlement européen et le Conseil selon la procédure de codécision. Le Parlement vote les budgets et surveille leurs utilisation tandis que le Conseil de l’Union veille de son côté à la coordination des politiques nationales.

Mais ce sont surtout d’autres acteurs qui, aujourd’hui, semblent prendre une place de plus en plus prépondérante dans la politique de coopération de l’Union européenne.

Il s’agit d’une part des collectivités publiques régionales et locales qui, de part leur pratique de terrain, sont parfois considérées comme l’échelon le plus pertinent car le plus proche de la réalité des besoins des pays en développement (infrastructures routières, assainissement, politique de la ville, etc.). Pour pouvoir prendre part à la politique européenne de développement, ces collectivités répondent généralement à des appels d’offres de la Commission. Elles peuvent cependant financer également certaines actions de coopération avec leurs propres ressources.

Il s’agit d’autre part des acteurs privés, dont les initiatives se multiplient, à l’instar de la coalition « Private Investors For Africa » qui réunit des entreprises comme Heineken, Coca-Cola ou Lafarge sous la bannière d’un investissement éthique dans les infrastructures du continent africain. Quant aux nombreuses ONG actives dans le domaine du développement, elles sont incontournables depuis longtemps et cherchent fréquemment à influencer les politiques européennes en mettant en avant leur expertise, à l’image de la CONCORD (Confédération Européenne des ONG d’Urgence et de Développement) qui représente plus de 1600 ONG européennes.

Cette multiplication des acteurs impliqués pose clairement la question de l’éparpillement des financements et de la coordination des politiques et des initiatives. Mais elle met également l’accent sur le défi que constituent la mise en œuvre concrète des aides et leur adéquation aux besoins des populations concernées. Des populations civiles qui, justement, ne sont pas toujours associées à la politique de développement alors qu’elles en constituent un pilier indispensable, selon plusieurs participants aux Development Days 2010.

La société civile : le maillon fort de la politique de développpement

Opération séduction en matière d’éducation sur un marché à Blantyre au Malawi

S’appuyer sur les institutions locales, un pas vers plus d’efficacité ?

L’une des principales conditions d’une aide au développement « efficace » est, bien entendu, la possibilité de s’assurer que son utilisation ne soit pas détournée des objectifs qu’elle est censée poursuivre. La transparence et la lutte contre la corruption dans les pays bénéficiaires apparaissent donc clairement comme des vecteurs essentiels d’un renforcement de l’efficacité de l’aide.

C’est dans ce contexte que nombre de participants aux débats des 6 et 7 décembre ont souligné le rôle joué par la société civile, à l’image d’Hussaini Abdu, directeur d’ActionAid Nigeria, pour qui « il existe une relation inversement proportionnelle entre la propension des Etats à rendre compte de l’usage des aides et le caractère autoritaire des régimes ». Et même si "aucune étude n’a encore démontré un lien causal entre la transparence des Etats bénéficiaires et l’efficacité de l’aide délivrée », comme le tempère Andres Mejia Acosta, chercheur à l’Institute of Development Studies de l’Université du Sussex, un renforcement de la participation des sociétés civiles locales dans les efforts de coopération de l’UE apparaît comme essentielle, ne serait-ce que parce que « les aides financières sont parfois encore adressées à des institutions politiques constitutionnellement incompétentes », comme l’explique Kwasi Prempeh, professeur de droit constitutionnel à la Seton Hall Law School.

L’appui sur des organisations locales peut jouer un rôle crucial pour palier l’absence de cadre institutionnel fiable, estime Samuel Nsikabaka, secrétaire général de la fondation Niosi. Pour démontrer son propos, celui-ci s’appuie sur l’expérience d’une alliance œcuménique basée en République Démocratique du Congo ayant mis en place un mécanisme de contrôle de la gestion des revenus pétroliers par l’Etat et les entreprises.

Pour Martin Chungong, directeur de la division pour la promotion de la démocratie au sein de l’Union Inter-Parlementaire (l’organisation internationale des parlements), la nécessité d’impliquer les populations civiles s’impose même dans le cas de ces pays qui « ont gagné de haute lutte des institutions démocratiques capables de mener à bien des politiques de développement ». Selon Kwasi Prempeh, il faut en particulier accorder un rôle prépondérant aux classes moyennes, qui plaident par exemple en faveur de la mise en place de services publics efficaces en lieu et place de solutions individuelles (scolarisation privée, achat de 4 roues motrices pour pallier l’état défectueux des routes etc.) qui le sont souvent beaucoup moins.

Les débats de cette cinquième édition des Journées Européennes du Développement ont donc souligné une évidence, mais une évidence qu’il n’était peut-être pas si inutile de rappeler : une politique de coopération au développement efficace requiert de connaître profondément des institutions politiques de chaque pays bénéficiaire, et d’associer largement l’ensemble des acteurs locaux. Car c’est justement le soutien apporté à l’organisation de la société civile locale, qui, dans bien des cas, permet de renforcer l’efficacité de l’aide, et ainsi son impact sur la croissance économique. Une conclusion formulée notamment par Eva Joly, la présidente (écologiste) de la commission du développement du Parlement européen : « Nous n’avons pas seulement besoin de plus de croissance, nous n’avons pas seulement besoin de plus de transparence, nous avons besoin de plus de justice ». CQFD ?