1. Le motivazioni alla base della creazione dell’AESA.

Come noto, nel febbraio del 2002 il legislatore europeo creò l’Autorità europea per la sicurezza alimentare (AESA, in inglese EFSA) [1]. Le ragioni che portarono all’istituzione di AESA sono diverse : in questa sede cercheremo di richiamarle in modo del tutto schematico. AESA fu costituita per divenire la pietra angolare di una complessa risposta [2] alle carenze identificate nel quadro normativo ed istituzionale vigente a livello comunitario sino alla fine degli anni ’90 del XX secolo [3]. In quel periodo le crisi alimentari (ricordiamo per tutte quella della c.d. “mucca pazza”) turbavano non poco le opinioni pubbliche dei Paesi membri dell’Unione europea, allora composta ancora di soli 15 membri, tutti appartenenti all’area geopolitica definita come Europa occidentale. In quel particolare contesto, caratterizzato da un’estrema sensibilità della pubblica opinione per tutto quanto riguardava la sicurezza alimentare, si ritenne prioritario riguadagnare la fiducia dei consumatori europei nei confronti dei prodotti che circolavano nel mercato interno.

La crisi della « mucca pazza » e altri scandali alimentari hanno costituito una delle principali spinte per la creazione dell’EFSA.

La posta in palio era il funzionamento del mercato interno (e forse la sua stessa esistenza) a pochi anni dalla sua creazione formale. La prima ragione che ha portato alla creazione di AESA può dunque essere individuata in una sorta di “marketing istituzionale”, che dimostrasse la volontà della Comunità europea di occuparsi anche del consumatore europeo, e non solamente del (conseguimento del) mercato interno. Per realizzare tale progetto erano disponibili anche altre opzioni, quale un aumento delle risorse dedicate ai comitati scientifici già operativi all’interno della Commissione Europea (CE) [4] o la creazione di un’agenzia esecutiva. Tuttavia, sin dall’inizio degli anni `90 la Comunità europea aveva iniziato a delegare alcuni poteri esecutivi e determinate mansioni regolatrici dei mercati ad una seconda ondata di agenzie europee “di regolazione” [5] , caratterizzate da poteri ben più incisivi rispetto alle prime agenzie create negli anni ’70 e ’80. Una scelta in tal senso era del resto confortata dal successo conseguito a livello europeo dall’Agenzia europea per la valutazione dei medicinali in un settore non così dissimile da quello alimentare [6] ; e a livello nazionale dalla creazione dell’agenzia francese per la sicurezza degli alimenti e dalle sue omologhe irlandese e britannica. Occorre inoltre ricordare come contestualmente si ingrossassero vieppiù le fila di chi si opponeva ad ulteriori espansioni dei poteri e delle risorse attribuite all’esecutivo europeo, in ciò confortati dalla crisi della Commissione Santer e dall’espansione apparentemente senza fine che aveva caratterizzato tale Istituzione per tutti gli anni ’80 e la prima metà degli anni ’90. La strada dell’agenzia di regolazione era perciò in linea con la tendenza complessiva in numerosi Paesi membri e con la riforma posta in atto all’interno della Commissione per incrementare l’efficacia della governance europea [7]. Come terza concausa che portò alla decisione di creare un’agenzia indipendente non si può, infine, dimenticare l’esperienza della Comunità europea (e della Commissione) nell’allora recente caso della carne agli ormoni dinanzi al Panel dell’Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC) [8]. In tale sede la Comunità era stata « sconfitta » in quanto (tra l’altro) non era stata in grado di dimostrare che la decisione riguardante il divieto di allevare, importare e commercializzare animali o carne sottoposti a cure ormonali fosse stato assunto sulla base di una valutazione del rischio effettuata da un organo caratterizzato da eccellenza scientifica ed indipendenza [9]. Per tutte le ragioni sommariamente ricordate la creazione di un’autorità di sicurezza alimentare sembrò la scelta più opportuna, e possiamo dire pressoché naturale. Più discutibile può invece apparire la scelta di separare strutturalmente le funzioni di gestione e di valutazione del rischio che si ritrova nel regolamento istitutivo dell’AESA. Mentre le prime sono attribuite alla Commissione europea, al Consiglio dei Ministri e ai Paesi membri ; le funzioni di valutazione sono assegnate in linea di principio all’AESA. Secondo diversi critici, invero, tale separazione, se meritevole di garantire un’assoluta indipendenza di pensiero agli scienziati coinvolti nel processo di valutazione, comporta costi economici e di funzionalità complessiva di molto superiore al precedente sistema dei comitati interni alla Commissione. In effetti, è indubbio che la creazione di un’agenzia specializzata comporti complicazioni sul fronte dell’interazione tra i gestori ed i valutatori del rischio [10], anche se di solito i vantaggi derivanti da una scelta di questo tipo sono colpevolemente trascurati [11]. L’opzione della separazione strutturale non era stata da sempre parte del progetto di creare AESA : come giustamente ricordato da molti studiosi che si sono accinti ad analizzare il processo di creazione dell’AESA [12], l’idea iniziale era di istituire un’unica agenzia di regolazione che coprisse il settore “salute pubblica” (ad eccezione della valutazione dei medicinali). Il progetto venne successivamente limitato ad un’autorità che si occupasse di tutto il processo dell’analisi del rischio nel settore alimentare. La c.d. “dottrina Meroni” [13], tuttavia, nonostante i suoi numerosi critici [14], continuava (e continua tuttora) a costituire il parametro di riferimento [15] per le competenze da attribuire alle agenzie comunitarie di regolazione. Essa non permise la delegazione alla futura autorità di reali poteri di regolazione dei mercati che comportassero l’esercizio di un elevato livello di discrezionalità [16],come nel caso del processo di analisi del rischio. Anche per questo motivo [17] il legislatore europeo propese per un’ulteriore limitazione delle competenze della istituenda agenzia e optò per l’opzione della separazione istituzionale della valutazione del rischio dalla gestione dei rischi, mantenendo dunque in capo alla Commissione le competenze relative alla seconda funzione [18].

2. La missione dell’AESA

Nel novembre del 2000 la Commissione europea adottò una proposta di regolamento volta a istituire un’Autorità per la sicurezza alimentare e a fissare i principi generali del diritto alimentare europeo. Questa proposta venne definitivamente approvata il 21 gennaio 2002, divenendo il Regolamento (CE) n. 178 del 2002 [19]. Recependo sostanzialmente i suggerimenti avanzati nel Libro bianco, l’art. 22 di tale Regolamento istituisce l’Autorità europea per la sicurezza alimentare.

Tra le competenze dell’EFSA anche quella di fornire consulenza scientifica in materia di salute degli animali. (Fonte : www.efsa.eu)

L’istituzione di AESA ha in buona parte seguito lo schema oramai di prassi già contemplato nella Comunicazione della Commissione sull’inquadramento delle Agenzie comunitarie di regolazione [20]. Ciononostante AESA si differenzia per alcuni aspetti specifici dal modello proposto in quella sede : ad esempio il suo Consiglio di amministrazione non è espressione dell’esecutivo a livello comunitario né, caso unico nel panorama comunitario, è composto da rappresentanti dei Paesi membri [21]. Proprio al fine di temperare questa carenza di rappresentatività degli interessi nazionali, AESA è altresì caratterizzata dalla presenza di un foro consultivo, composto dai rappresentanti delle agenzie nazionali operanti nei settori di competenza dell’agenzia. Abbiamo detto di come AESA non sia dotata di poteri strettamente definibili “regulatory”, che permangono invece in capo ai gestori del rischio, ossia in questo caso alla Commissione, al Consiglio ed ai Paesi membri, a seconda di un’attribuzione di competenze che varia in relazione ai diversi settori della legislazione alimentare. Al contrario di quanto comunemente si crede, la “missione” di AESA non è basata direttamente sulla tutela della salute dei consumatori. In effetti, sebbene il Regolamento affermi in più punti che l’Autorità dovrebbe contribuire al perseguimento dell’obiettivo comunitario dell’elevato livello di salute dei cittadini dell’Unione europea di cui all’art. 152 (1) del Trattato CE, tale obiettivo deve essere ottenuto “nel quadro del funzionamento del mercato unico” [22]. Questo approccio è chiaramente una delle conseguenze del procedimento che ha portato alla creazione di AESA e mira a sottolineare l’importanza di un’assoluta obiettività nell’operato dell’agenzia. Numerose disposizioni del regolamento istitutivo chiariscono più in dettaglio quale sia effettivamente la missione dell’Autorità di Parma : essa è in primo luogo chiamata a fornire alla Commissione, al Parlamento europeo ed agli Stati membri una consulenza obiettiva ed esclusivamente scientifica per la valutazione del rischio nel settore della sicurezza alimentare nonché (per aspetti più limitati) della nutrizione umana ed animale, della salute e del benessere degli animali e delle piante. All’Autorità sono poi affidati altri compiti di “minor” rilievo da un punto di vista sistematico, anche se di certo non scientifico, quali la raccolta di dati, l’esecuzione ed l’“appalto” di studi scientifici, la partecipazione al sistema di allarme rapido per i prodotti alimentari ed i mangimi, l’individuazione di rischi emergenti ed il coordinamento delle attività delle numerose agenzie nazionali operative nel settore della sicurezza alimentare. Quest’ultimo aspetto risulta di particolare importanza ai fini di un efficace funzionamento di quell’apparato amministrativo multilivello rappresentato rispettivamente da AESA e dalle agenzie nazionali. In effetti, AESA non può godere di alcun vantaggio gerarchico rispetto alle agenzie dei Paesi membri operanti nel suo stesso settore, e ciò per un’ottima ragione : occupandosi esclusivamente di questioni scientifiche essa non può pretendere di basare una propria pretesa di supremazia su una disposizione normativa. Al più la giovane agenzia se la dovrà guadagnare sul campo, dimostrando la superiore qualità ed obiettività dei suoi pareri scientifici.

3. Osservazioni e profili conclusivi : EFSA tra incudine e martello

Abbiamo detto di come AESA abbia dei compiti limitati all’adozione di pareri scientifici ed altre pubblicazioni scientifiche senza alcun effetto vincolante sul processo legislativo o regolatorio comunitario. In effetti, essa è giustamente tenuta a rispettare il quadro normativo nel quale è chiamata ad operare, che viene normalmente adottato per mezzo della procedura di codecisione o di consultazione, su proposta della Commissione europea [23]. Ne consegue, tuttavia, che AESA non può sempre gestire le questioni scientifiche o i dossier di valutazione del rischio come vorrebbe, ma deve rispettare le tempistiche e i dettami della legislazione settoriale come adottata dal legislatore comunitario. Si leggono spesso su riviste specializzate e su quotidiani a larga diffusione numerose critiche al modo in cui AESA conduce le sue valutazioni del rischio, asserendo o lasciando intendere che l’Autorità è stata già “catturata” dall’industria che dovrebbe contribuire a regolamentare. Le critiche più feroci si concentrano sul settore degli alimenti geneticamente modificati, ove le posizioni più radicali sono paradossalmente le più frequenti e quelle che paradossalmente meno abbisognano di giustificazioni e basi oggettive. I critici, tuttavia, altrettanto di sovente si astengono dal ricordare i limiti normativi ed istituzionali che caratterizzano il quadro normativo che AESA è chiamata a rispettare. La tendenza di limitare i poteri dell’agenzia di Parma per poi mettere in discussione una sua asserita inadeguatezza pare dunque essere una caratteristica frequente delle pubblicazioni divulgative sul tema. Per comprendere appieno la difficile condizione dell’agenzia di Parma, è sufficiente por mente alla proposta di regolamento per l’autorizzazione dei c.d. novel foods [24], attualmente in procedura di codecisione, secondo la quale (inter alia) gli alimenti tradizionali provenienti da un paese terzo potranno essere immessi sul mercato comunitario in assenza di obiezioni motivate sulla sicurezza sollevate da uno Stato membro o dall’Autorità [25]. Se la versione attuale della proposta legislativa dovesse essere adottata, AESA avrebbe dunque quattro mesi, decorrenti dalla notifica del dossier alla Commissione europea, per prendere visione del dossier, cercare e raccogliere dati relativi alla sicurezza del prodotto in questione nel o nei paesi di provenienza (ammesso che ve ne siano), e formulare obiezioni motivate in materia di sicurezza, sulla base di dati scientifici, all’immissione sul mercato dell’alimento tradizionale in questione. È agevole notare come il tempo a disposizione di AESA sia indubbiamente limitato per un ottimale svolgimento delle operazioni sopra richiamate, e svincolato da qualunque considerazione legata alle risorse necessarie. È chiaro che in tal modo si porrebbe sulle spalle di AESA [26], che sarebbe senza dubbio chiamata a risponderne dinanzi alle Istituzioni europee ed alla pubblica amministrazione dei 27 Stati membri, il delicato compito di fungere da sirena di allarme in relazione ai dossiers presentati da un operatore del settore che intendesse immettere sul mercato comunitario un alimento tradizionale proveniente da un paese terzo. Terminiamo questo breve excursus rilevando come la proposta sopra richiamata rappresenti solamente una delle sfide che AESA dovrà affrontare nel corso dei prossimi anni a bilancio pressoché invariato almeno sino al 2012 : altre sfide che la attendono riguardano la gestione di centinaia di dossiers volti all’autorizzazione di allegazioni nutrizionali e di salute ; ma anche aspetti scientificamente spinosi e mediaticamente delicati come la valutazione di diversi aspetti relativi allo sfruttamento della clonazione o delle nanotecnologie o, ancora, la valutazione di coloranti ed additivi vari. A parere di chi scrive l’Autorità riuscirà a rispondere alle difficili sfide che la attendono sfruttando appieno le competenze e le eccellenze già esistenti a livello nazionale nelle rispettive autorità di settore, coordinandole efficacemente. In caso contrario, lo stesso risultato sarà conseguibile esclusivamente con un deciso incremento delle risorse a sua disposizione, cosa peraltro difficilmente ipotizzabile a meno di ricorrere alla creazione di un sistema di recupero dei costi derivanti dalle procedure di autorizzazione, sempre più rilevanti da un punto di vista statistico sull’operato di AESA.