Dove interviene il federalismo : sovranità, democrazia e costituzionalizzazione

Tenuto conto di quanto presente oggi sul piano della proposta politica ed intellettuale, le caratteristiche migliori per realizzare tale innesto virtuoso risultano essere quelle della teoria federalista, intesa come specifica prospettiva d’integrazione volta a realizzare nel cuore della complessa realtà politica europea un sistema politico federale di portata continentale e sovranazionale avente le seguenti peculiarità istituzionali : un’organizzazione politica in cui “le funzioni di governo sono divise in modo tale che la relazione tra il corpo legislativo la cui autorità si esercita su tutto il territorio e i corpi legislativi la cui autorità si esercita su parti di territorio non è una relazione tra superiore e inferiore… bensì una relazione tra partners coordinati nel processo di governo. In un governo federale vi è una divisione delle funzioni di governo tra un’autorità, generalmente chiamata governo federale, che ha il potere di regolare certe questioni per l’intero territorio, e una serie di autorità, generalmente chiamate governi degli Stati, che hanno il potere di regolare certe altre questioni per ciascuna delle parti che costituiscono il territorio…Sistema di governo federale significa perciò una divisione di funzioni tra autorità coordinate, autorità che non sono in alcun modo subordinate le une alle altre, né nell’estensione, né nell’esercizio delle funzioni loro "assegnate” [1]. Siffatta divisione di funzioni, che nel caso europeo potrebbe essere realizzata mediante un modello cooperativo [2], si stabilirebbe attraverso una carta costituzionale che - oltre a delineare una procedura di revisione della stessa fondata sulla rappresentanza ed il suffragio dei cittadini europei in quanto tali [3] - fondi una nuova sovranità [4] dei cittadini dell’Unione da esercitarsi, sulla base dei dettami della costituzione stessa, attraverso i diversi livelli di governo della federazione. Tale esercizio differenziato (tutelato da una apposita Corte di giustizia in base al dettato della Carta costituzionale) garantirebbe la tutela delle singole differenze nazionali [5] senza pregiudicare la capacità di azione comune in ambiti decisivi quali la politica estera e di difesa e la politica economica, ambiti nei quali è inutile pensare ad una qualsiasi efficacia senza la creazione di una nuova sovranità meta-nazionale (e questo resterà valido fino a quando non si troverà un adeguato sostituto del concetto di sovranità [6] che non implichi per il nomos europeo il ritorno alla fase pre-sovrana medioevale [7], un’esiziale stasi nella moderna fase poli-sovrana [8] o l’accettazione di una fase post-sovrana in cui la politica stessa muore dissolta nella molteplicità dei livelli funzionali [9]). Altresì nascerebbe, con la costituzione federale, un nuovo sistema democratico sovranazionale dotato di maggior “responsività” (data da una nuova ripartizione di competenze – e di risorse - capace di rispondere in maniera migliore [10] alle sfide glocali della temperie contemporanea), implicante per i cittadini la nascita di un nomos riflessivo al livello europeo [11] che metterebbe le basi per un progressivo ritorno dei cittadini stessi ad una deliberazione relativa alla trasformazione/regolazione cosciente (e quindi responsabile) e collettiva della “realtà” e del mondo.

In merito si ricorda come la democrazia (con le sue attuali espressioni nazionali) sia un fenomeno storico, caratterizzato da un costante divenire, la cui analisi non può limitarsi ad una singola, seppur utile, fotografia. E’ fondamentale, per prevenirne i rischi, coglierne le tendenze ed individuarne i potenziali circoli viziosi così come ci hanno insegnato i suoi più grandi studiosi, sin dai tempi di Tocqueville, incredibile profeta del mondo odierno [12]. Orbene, quali tendenze possono emergere da un’analisi delle democrazie nella temperie contemporanea ? In esse l’uscita di scena del dibattito sulle “finalità della vita sociale” [13] ha comportato la quasi completa scomparsa dell’idea che possano esistere delle vere alternative politiche, con il conseguente svuotamento funzionalistico – che riduce la politica ad amministrazione – dei programmi dei partiti politici ed il progressivo impoverimento descrittivo/orientativo di concetti quali quelli di destra e sinistra [14].

Da tale riduzione sostanziale e percettiva dello spettro politico deriva un rischio notevole per la sopravvivenza stessa della democrazia tenuto conto del fatto che - come scriveva Bobbio - per avere una democrazia gli elettori devono essere messi di fronte ad “alternative reali” [15]. Si tratta di un pericolo verso il quale si marcia quotidianamente, tenuto conto del progressivo peggioramento tendenziale della qualità delle democrazie esistenti [16] che a sua volta, nonostante alcune dinamiche positive sul piano della “démocratie d’appropiation”. A riguardo il lavoro portato avanti da Pierre Rosanvallon è di notevole interesse [17], si traduce in una sempre più bassa partecipazione alla vita elettorale e democratica da parte dei cittadini. A siffatto “circolo vizioso della democrazia”, ormai istauratosi, contribuisce l’incapacità dell’uomo contemporaneo di fronteggiare democraticamente una politica che diviene sempre più complessa : nella seconda metà del XX secolo la politica ha esteso enormemente il suo ambito d’azione, toccando ogni aspetto della vita umana, ivi compreso il problema, prima inesistente, della potenziale distruzione della specie umana in quanto tale (mediante le armi nucleari) [18]. Per rispondere all’estensione del suo raggio d’azione – tenendo conto del fallimento dell’opzione totalitaria - la politica si è frammentata, ricercando una soluzione su base settoriale e tecnica ad ogni singolo problema ad essa connesso : i livelli funzionali della vita politica si sono così moltiplicati (aumentando e sviluppando le reciproche interdipendenze) sfuggendo al controllo di un’opinione pubblica che, rimasta chiusa nel mono-livello nazionale, inizia proprio oggi a manifestarsi, sia pur timidamente, sotto forma trasnazionale [19].

La sfera pubblica nazionale, ancora prevalente, non è uno spazio sufficiente per discutere democraticamente attorno a molte di queste tematiche che coinvolgono gli interessi di potenziali pubblici transnazionali o metanazionali ; altresì, in essa, la priorità è dettata dall’agenda nazionale che tende a far passare in secondo piano tutto quello che avviene nei meta-livelli (e, a volte, negli infra-livelli) della politica, che sono proprio quelli in cui spesso si assumono decisioni di rilevanza fondamentale per gli stessi contesti nazionali. Ciò che avviene in questi livelli viene quindi distorto, marginalizzato o estromesso dal dibattito, con la conseguente mancata creazione di opinioni pubbliche sufficientemente strutturate e radicate – fondamento di ogni scelta politica democratica – attorno a buona parte delle policies da essi prodotte, che finiscono, il più delle volte, per passare agli occhi del cittadino medio come problematiche tecnico-burocratiche prive di sostanza politica. Di fronte a tale fenomeno è importante sottolineare come ogni questione di rilevanza pubblica [20], lungi dall’essere meramente una problematica tecnica, ha un aspetto politico [21] , senza per questo ridursi esclusivamente ad una istanza politica (e quindi conservando, come condizione necessaria ma non sufficiente per la propria risoluzione, la presenza di un expertise). Ed ogni questione politica implica, per il livello a cui viene posta, una scelta che può essere democratica o non democratica. In tal senso è possibile affermare che l’integrazione europea ha manifestato nel corso della sua storia l’esigenza di uscire – secondo quanto voluto dai suoi stessi pionieri – dalla mera dimensione funzionale per aprirsi ad una compiuta integrazione politica e democratica. Ma il percorso di democratizzazione dell’Unione è appena all’inizio : il fatto che, nonostante i progressi realizzati in senso democratico nel corso del processo d’integrazione europea [22], non sia ancora rinvenibile un’opinione pubblica europea fa comprendere come sia difficile rendere pienamente democratico il livello di decisione europeo [23], aprendolo ai cittadini europei - ad oggi esistenti solo in quanto cittadini di uno stato nazione dell’Unione [24]- ed ancora privi, in quanto tali, di quel potere riflessivo che, secondo attenta analisi di Bohman sovracitata, caratterizza ogni autentica democrazia. Siffatto mancato completamento della democratizzazione al livello europeo si incontra con la crisi delle alternative politiche al livello nazionale alimentando quel “circolo vizioso della democrazia” che si è testè cercato di sbozzare, con il conseguente e sempre più marcato distacco tra la classe politica ed il resto della società [25]. A riguardo è importante considerare come il federalismo, applicato su scala europea, rappresenti un importante strumento per spezzare la spirale negativa in cui appaiono imprigionate le democrazie contemporanee. Esso, ad esempio, grazie alla riorganizzazione del potere su base costituzionale riaprirebbe, con la creazione di un forte livello sovranazionale, lo spazio per una discussione su una politica a carattere mondiale, cosa assolutamente impossibile nell’attuale assetto che vede vigente, con la sovranità dei singoli stati nazione, una condizione di sostanziale impotenza dell’Europa sul piano internazionale (che spesso si traduce in un’esiziale irresponsabilità degli europei nei confronti della tenuta e della riorganizzazione dello stesso sistema internazionale). Inoltre avendo riorganizzato il carico di lavoro al livello nazionale e vedendo una nuova distribuzione di risorse tra i vari livelli si riaprirebbe la possibilità di portare avanti, sia su scala europea che su scala nazionale, una politica sociale di ampio respiro [26] , che a sua volta comporterebbe una rinnovata discussione sui possibili modelli sociali da promuovere. Per dirla in breve : un’Unione europea riorganizzata in senso federale si doterebbe di nuovi e efficaci [27] mezzi – a tutti i livelli - i quali, a loro volta, aprirebbero nuove possibilità relative al loro utilizzo con un conseguente dibattito che, grazie al sistema democratico previsto dalla costituzione federale, stimolerebbe la creazione di nuove opinioni pubbliche relative ad ogni livello di governo. Questo sistema, rivitalizzando il confronto attorno a questioni chiave – quali, ad esempio, quelle connesse al futuro assetto politico e sociale dell’Europa e del Mondo in un epoca di sempre maggiore interdipendenza – porrebbe una parte importante delle condizioni necessarie per un ritorno del dibattito relativo alle “finalità della vita sociale” nel cuore della sfera pubblica (più precisamente, delle sfere pubbliche). Così si favorirebbe, da un lato, la rinascita di alternative politiche reali [28] e, dall’altro, si aprirebbe una discussione ed una deliberazione democratica attorno ad ogni scelta - decisioni che, nel corso della storia del XX secolo, vengono collocate al di fuori della sfera nazionale per necessità “funzionali” - indipendentemente dal livello istituzionale precipuo a cui spetterebbe. In tal senso il federalismo europeo, lungi dall’essere una formula magica o una panacea universale, porrebbe in essere alcune condizioni rilevanti per la riapertura di un “circolo virtuoso della democrazia”.

Si tratta ora di spiegare in quale modo tale approccio vada a colmare le lacune della teoria esposta nelle pagine dell’ “Europa Cosmopolita”. In merito si riprenderanno i “punti deboli” della stessa precedentemente analizzati. 1) Incapacità di individuare concretamente cosa debba essere realizzato in quanto decisivo per indirizzare l’Europa in senso Cosmopolita : il federalismo indica nel raggiungimento di una sovranità democratica meta-nazionale – non assoluta [29] - l’obiettivo strategico principale da realizzare concretamente attraverso una costituzione federale europea (sotto la forma di una singola Carta costituzionale), la quale - ma qui si entra nella tattica - potrebbe essere ottenuta, in via del tutto esemplificativa, attraverso un’Assemblea costituente europea o mediante una convenzione che, raccogliendo e sviluppando in senso federale il cosiddetto “acquis communautaire”, sottometta l’approvazione del testo in questione ai cittadini mediante un unico referendum paneuropeo da attuarsi simultaneamente in tutti i paesi dell’UE [30]. La costituzione darebbe vita ad un’Unione federale europea che, per le dinamiche istituzionali e democratiche già accennate, segnerebbe non la fine dell’europeizzazione ma la sua accelerazione ed approfondimento in senso cosmopolita. Tale processo consentirebbe al complesso sistema imperiale – nel senso di Beck – di proporsi come imprenditore cosmopolita sullo scenario globale, interagendo/reagendo in maniera virtuosa – ovvero avendo un peso politico ed un dibattito democratico alle spalle - con la globalizzazione e con le forme di integrazione politica e sociale di livello mondiale. La risposta alla domanda “che fare” e dunque, quella di cercare un modo – e possono essere molteplici - per realizzare una forma di organizzazione costituzionale e federale al livello europeo, ovvero di trovare una strada – tattica - per ottenere il vero obiettivo strategico : una carta costituzionale europea. In merito è importante precisare l’importanza dell’obiettivo in questione tenendo conto di un paio di probabili obiezioni : La prima, non è possibile ottenere una costituzione senza un popolo ed un popolo europeo non esiste ; la seconda, perché una carta costituzionale e non un insieme di carte e documenti dal valore costituzionale (modello inglese) ? Al punto primo rispose Habermas che, originariamente in polemica con Grimm [31], spiegò come non fosse necessaria l’esistenza di un soggetto collettivo primordiale per dare vita ad una costituzione [32] e che, differentemente da quanto sostenuto dal giurista tedesco, fosse proprio il processo di integrazione politico-istituzionale a creare, in Europa, una nuova forma di identità politica post-nazionale [33]. Sul punto secondo si consideri come il modello inglese sia il frutto di secoli di stratificazioni storiche e di un reciproco adattamento di elementi politici che rispondono a principi e logiche diverse [34] ma consolidate da una lunga tradizione interpretativa (es. Blackstone, Bagehot, Dicey, ecc.), su cui non poco ha pesato la peculiare storia del Regno Unito. Per tali ragioni risulterebbe di difficilissima (e lentissima) riproduzione su scala europea. Altresì è d’obbligo ricordare come lo stesso modello inglese, a seguito delle riforme promosse dai governi di Blair e sotto la pressione dei processi di globalizzazione, si stia gradualmente uniformando agli altri modelli costituzionali presenti nel mondo [35]. Inoltre un’unica carta costituzionale (e non un trattato internazionale sotto forma di “testo unico” da 448 articoli come quello del 2004) avrebbe il vantaggio di essere facilmente consultabile da parte dei cittadini e, anche per questo, si presterebbe con maggior facilità ad un ruolo fondativi nei confronti di un’identità politica europea. Tenendo conto di quanto testè esposto, si auspica che appaia con maggior chiarezza l’importanza strategica dell’eventuale conseguimento di una carta costituzionale europea.

2) Inesistenza di una sovranità complessa e il problema del nuovo sovrano : Il federalismo sostituisce l’apporto di una presunta “sovranità complessa” con la sovranità dei cittadini europei – il cui corpo politico, demiurgicamente plasmato dalla costituzione, costituirebbe il nuovo sovrano - creata attraverso la nuova carta costituzionale. Si tratterebbe di una nuova forma di sovranità sovranazionale [36] in quanto metterebbe fine alla singole sovranità degli stati nazionali senza tuttavia – ed ecco l’elemento di “novità [37]” – assorbirne o distruggerne la diversità o l’autonomia che risulterebbero tutelate, per ciò che riguarda le competenze stabilite, dalla costituzione federale e dalle procedure di revisione della stessa (che lungi da inficiare la sovranità dei cittadini europei gli darebbero semplicemente una forma, definendo, ad esempio, una soglia di maggioranza qualificata che preveda i voti di una maggioranza di cittadini e di una maggioranza di stati). Nascerebbe così un nuovo soggetto politico federale, sovranazionale e sovrano sul continente europeo. Una siffatta Unione lungi da contrapporsi al concetto di “Impero” chiosato da Beck e Grande (da non intendersi esattamente nei termini del celebre omonimo di Negri ed Hardt [38]) ne costituirebbe il solo possibile “centro imperiale di sovranità” dalle caratteristiche pienamente democratiche e politiche. L’effetto dato dalla sua istituzione – con la conseguente tenuta di un sistema politico capace di democratizzare, pacificare ed integrare un’intera regione del globo - sarebbe quello di aprire una nuova fase dell’europeizzazione : il centro dell’impero, grazie alla sua stabilizzazione costituzionale, aprirebbe una fase di democratizzazione nell’intera regione, riuscendo a porsi come modello di integrazione volontaria e pacifica. La costituzione – altro elemento di potenziale novità di una costruzione federale europea - non porrebbe fine agli ingressi di nuovi stati, a patto che essi accettino i valori e il diritto dell’Unione stessa (in merito si dovrebbe lavorare su un articolo apposito che tenga conto anche delle prassi d’allargamento degli ultimi anni). I nuovi cittadini (ed anche gli stati con una probabile maggioranza qualificata), entrati a far parte dell’Unione in questa nuova fase dell’europeizzazione, potrebbero contribuire come gli altri nel cambiare la costituzione stessa, facendola sempre più un patrimonio comune. In tal modo, inoltre, si metterebbe fine alla minaccia di una potenziale guerra tra gli stati membri dell’Unione, con un impatto positivo sui conflitti latenti nei Balcani, nell’Europa dell’Est e nel Mediterraneo [39].

3) Incapacità dell’assetto istituzionale beckiano/grandiano di realizzare e sostenere un insieme di norme vincolanti che permettano il “cosmopolitismo” senza una caduta nel particolarismo : Il federalismo, in tal senso, opererebbe con ben altra solidità visto che, come sottolinea Padoa-Schioppa, “European Union is strong and efficient, indeed it already costitutes a world-level power where (only where) it is operating with rules peculiar to a federation of States and peoples, although unique : a single voice in currency, in competition and international trade, a majority-based decision-making procedure, a democratic control by the European Parliament, a proper use of the subsidiary principle, a correct balance of the three powers” [40]. Se tale potenziale responsività dell’assetto istituzionale federale risolverebbe il problema della efficacia delle politiche prodotte (e quindi quello della capacità dell’Unione di agire in senso cosmopolita), la tutela delle peculiarità e dell’autonomia dei singoli stati federati sarebbe garantita, oltre che dal dettato costituzionale concernente le competenze, dalla costituzionalizzazione del principio di sussidiarietà [41] e del principio di proporzionalità. Così facendo i singoli stati riuscirebbero a conservare ed a far pesare – come componente ineliminabile della federazione - la propria cultura, la propria storia e la propria differenza, valorizzandola positivamente sia nel rapporto con gli altri stati della federazione (regolato costituzionalmente) che nei riguardi degli stati extraeuropei [42]. In tal senso è dunque possibile affermare che il cosmopolitismo, inteso nella particolare accezione beckiana [43], trova nell’orizzonte teorico e istituzionale federalista un alleato prezioso.

Un potenziale incontro virtuoso

L’integrazione politica europea appare giunta ad un bivio. Di fronte alle sempre più grandi e decisive sfide – dalla crisi economica alle emergenze ambientali ed umanitarie – i paesi europei possono elaborare delle piccole soluzioni intergovernative che sommino le rispettive impotenze nazionali senza poter fornire, in alcun modo, delle soluzioni stabili ed efficaci ai problemi comuni o possono aprirsi ad una sfida più grande, la sola potenzialmente capace di ravvivare, con la Politica, una democrazia che appare sempre più chiusa nel suo esiziale “circolo vizioso”. A tal fine, tuttavia, bisogna fornire all’Europa una prospettiva, un’idea, che sappia riunire e coinvolgere i cittadini, dischiudendo un orizzonte futuro attorno a cui costruire una strategia. In merito la teoria federalista, lungi dall’essere fuori dai giochi della storia, presenta un’insieme di strumenti e di posizioni dal significativo valore democratico e strategico (come si spera di aver illustrato, sia pur brevemente, nelle pagine precedenti). Essa, tuttavia, non costituisce, come ogni altro orizzonte teorico, un sistema chiuso e perfetto, anch’essa deve tener conto, dialogicamente, degli apporti e delle intuizioni elaborate su altri terreni ed a partire da altre, sia pur affini, convinzioni ed esperienze al fine di riparare la sua barca nell’alto mare delle correnti politiche ed intellettuali della nostra temperie. In merito la teoria dell’europeizzazione di Beck presenta una serie di considerazioni che – al di là dei limiti stigmatizzati nella presente trattazione (parte I) – meritano di essere prese in considerazione per la costruzione di una più compiuta ed approfondita teoria dell’integrazione europea (alcuni punti sono stati evidenziati sempre nella parte I) che si orienti verso una prospettiva “cosmopolita” e democratica. Tale lavoro – da intendersi sempre in maniera riflessiva e dunque in fieri – è, al di là dei tatticismi e di un certo presunto pragmatismo, l’unica base attraverso la quale individuare degli obiettivi strategici sui quali costruire, questa si nella maniera più pratica possibile, una tattica vincente. A riguardo, volgendo rapidamente lo sguardo alla desertificazione mediatico-pubblicitaria che coinvolge la sfera politica contemporanea, è forse bene riaffermare che senza la bussola della teoria (e meglio non avere bussole d’epoca) non si hanno degli obiettivi strategici e senza degli obiettivi strategici si è condannati politicamente alla sopravvivenza ed, in ultima istanza, ad una fine scevra da conquiste o lasciti (fatti salvi i propri errori, pur sempre conoscibili solo attraverso una lente interpretativa). Per questo appare oggi importante valutare criticamente scritti dalla forte carica innovativa e provocatoria quali l’“Europa cosmopolita” provando a trasferirne gli apporti sul terreno federalista e viceversa. Su questa scia è interessante sottolineare come lo stesso Beck, che pur aveva preso intellettualmente le distanze dal federalismo [44], abbia aderito allo “Spinelli Group”, firmandone il manifesto che prevede espressamente il raggiungimento di una “federal and post-national Europe, a Europe of the citizens” [45]. Tale recente esperimento, che si rifà apertamente al nome ed all’eredità di Altiero Spinelli, potrebbe dare vita ad una proficua contaminazione anche sotto il profilo della cultura politica [46] contribuendo ad aprire, sotto diversi aspetti, una nuova fase del processo di europeizzazione che porti l’Europa ad assumersi le sue responsabilità al livello planetario. É e sarà il mondo, infatti, il vero banco di prova di ogni “sogno europeo”.