Pas grand-chose malheureusement, du fait d’une impuissance institutionnelle (il n’a pas prise sur le processus de révision des traités) et politique (il est ignoré -dans tous les sens du terme- de ses électeurs). Le spectacle auquel nous assistons est révélateur d’une des (multiples) limites de la « démocratie européenne.

L’heure semble grave dans l’Union européenne. Du moins les chancelleries des Etats membres et les représentants des grandes insitutions communautaires semblent-ils quelque peu nerveux, fatigués voir exaspérés, selon leur bord politique et selon leur position vis-à-vis de la Constitution mort-née. Chacun est ainsi allé, prudemment, diplomatiquement, avec plus ou moins de conviction, de son petit mot sur la démarche à suivre dans les semaines et les mois à venir. Suivra ou suivra pas la poursuite des ratifications nationales ? Beaucoup d’éclaircissements (voir une vraie réponse) nous serons donnés au lendemain du Conseil européen des 16 et 17 juin, comme cela a déjà été dit dans notre blog. Mais au milieu de cette agitation anxieuse des hautes sphères politiques, qui se soucie de ce qu’a à dire notre seule et belle institution européenne authentiquement démocratique, le Parlement ?

Faut-il le rappeler, le Parlement européen, élu au suffrage universel et représentant directement les citoyens de l’ensemble des Etats membres, est, par essence, l’institution communautaire la plus démocratique. Élu, donc, au suffrage universel direct depuis 1979, il est l’organe représentatif des citoyens de l’Union, selon leurs tendances politiques. Au départ conçu comme un organe consultatif pour les projets réglementaires de la Communauté (notamment quand il était composé d’élus de parlements nationaux), il est devenu progressivement le co-législateur de l’Union (avec le Conseil) dans une très large majorité des domaines relevant des compétences communautaires (les différentes estimations avancent le chiffre de 80 % environ de textes législatifs européens soumis à son approbation, selon diverses modalités, plus ou moins contraignantes sur le processus délibératoire). Il possède aujourd’hui deux armes politiques et institutionnelles majeures à savoir le pouvoir de co-investiture et de censure du Président et du collège de la Commission, et celui d’arrêter le budget ou de le rejeter (ses pouvoirs de proposition et d’amendement en la matière étant encore restreints). Il s’est organisé dès l’origine, au plan interne, en « groupes » politiques réunissant les partis politiques nationaux par affinités. Il compte ainsi aujourd’hui huit de ces groupes [1], élus sur un mode proportionnel (que la France elle-même a introduit chez elle, faisant entorse à la tradition électorale de la Vème République). Les politologues européens ont fait l’analyse que la diversité de la représentation politique au sein de l’Assemblée l’oblige à un mode délibératoire particulier. Au nombre de ces « groupes », dont aucun ne détient la majorité absolue des sièges, s’ajoute en effet deux facteurs importants : l’affrontement sur un mode transversal (ou « horizontal », entre partis) des cultures politiques nationales (entre sociaux-démocrates nordiques et socialistes du Sud européen, entre droites libérales et démocrates-chrétiennes, entre libéraux-démocrates et les nationaux de pays sans tradition libérale, etc.), et le fait, avancé à juste titre, que le Parlement délibère sur des sujets avant tout « techniques », qui regardent le fonctionnement du grand marché économique (les questions de normes pour les marchandises, l’harmonisation de réglementations nationales environnementale, de sécurité, etc.). Le résultat de ces caractéristiques est que l’assemblée est souvent forcée de fonctionner par coalition et de délibérer sur le mode du compromis (et non pas du consensus) sans généralement que se déchaînent les passions politiques. L’orientation d’apparence donc « centriste » du Parlement n’empêche pas l’institution de se placer politiquement à l’avant-garde du projet d’union « sans cesse plus étroite » entre les peuples et de réclamer une intégration institutionnelle et politique plus forte, et ce depuis sa réelle démocratisation par l’élection au suffrage universel direct.

Il est un fait que le Parlement européen a toujours eu une longueur d’avance dans le projet européen. Souvenons-nous que dès après son élection au suffrage universel, l’institution a pris l’habitude (la « manie » disent certains juristes pointilleux) de délibérer sur quantités de choses, y compris celles qui ne la regarde pas directement, notamment les sujets européens où elle n’a pas (ou n’avait pas encore à l’époque) de compétence. Ainsi avaient lieu dans les années 1980 des votes pour l’élection du Président de la Commission et de son collège de commissaires qui étaient purement symboliques avant que les traités d’Amsterdam et de Maastricht ne lui confère ce droit. Aujourd’hui encore quiconque s’intéresse à l’actualité politique de Strasbourg verra l’assemblée délibérer sur des sujets aussi variés que les conflits régionaux de par le monde ou, à l’heure, actuelle les réformes en cours d’élaboration dans l’organisation de l’ONU. Le Parlement réaffirme ainsi constamment sa place au sein du « triptyque » européen (Commission-Conseil-Parlement) et déclare lui-même vouloir prendre une place effective et toujours plus importante dans le processus législatif et décisionnaire, au-delà de ce que les traités ont pu édicter au fil des décennies, faisant penser à un mode alternatif de proposition de révision des traités (que l’institution n’a toujours pas).

Je prendrais deux exemples récents pour illustrer plus concrètement cela : une résolution du 26 mai 2005 demande que le (ex- ?) futur service diplomatique de l’Union prévu par le traité constitutionnel soit placé sous le contrôle politique du Parlement plutôt que sous celui du Conseil. Cette demande est on ne peut plus audacieuse car il y a une quasi-certitude sur le fait que le Ministre des affaires étrangères de l’Union sera un représentant consensuel des diplomaties des Etats membres –tel Javier Solana aujourd’hui en qualité de « Haut représentant de la politique étrangère et de sécurité commune »- qui ne souhaitent guère avoir de comptes à rendre à l’institution parlementaire européenne (voir nationale dans le cas de la France). Une autre résolution du 8 juin dernier propose, elle, que « l’espace de sécurité, de liberté et de justice » (ex troisième pilier « Justice et affaires intérieures » du traité de Maastricht), grand chantier de l’Union qui voit se développer une législation tous azimuts (tels récemment le mandat d’arrêt européen en matière de police ou le développement de la reconnaissance mutuelle des décisions de justice en matière civile) soit de la même façon placé sous contrôle parlementaire en le soumettant à la procédure de co-décision. Cette démarche a des fondements tout à fait légitimes, ce dernier sujet touchant par exemple aux questions délicates des libertés fondamentales et de l’exercice d’une justice égale et équitable au plan communautaire.

Au-delà encore de sa tendance politique « européiste » et « intégratrice », en avance sur les traités régissant l’Union, le Parlement européen a été touché de manière précoce par la « fièvre » constitutionnaliste qui a agité l’Europe ces cinq dernières années, depuis le discours du ministre Joschka Fischer devant le Bundestag en l’an 2000 jusqu’aux travaux de la Convention européenne. En effet, les députés européens ont depuis plus de vingt ans avancé l’idée de « constitutionnaliser » les traités européens, afin de renforcer la « solidité » institutionnelle et juridique de la construction européenne et de réellement « politiser » celle-ci, l’adoption d’une constitution obligeant en effet à plus de clarté dans le texte que les traités actuels, à l’énoncé exhaustif de valeurs et d’objectifs communs ou encore à l’édification d’institutions partagées plus démocratiques. « L’activisme » du Parlement en la matière a débuté avec le fameux projet « Spinelli », du nom du député italien qui dès 1984 proposait un texte constitutionnel établissant une « Union européenne » (nous n’en étions qu’à la « Communauté économique européenne » à l’époque) et s’est poursuivi avec des résolutions adoptées en 1990 (au nombre de deux), 1994 et 2000 (cette dernière ayant pour rapporteur Olivier Duhamel) appelant à la constitutionnalisation des traités. Je ne développerai pas le détail de ses propositions qui sont consultables directement sur Internet [2], mais il est intéressant d’observer que l’institution la plus démocratique de l’Union est celle qui semble à même de faire les propositions les plus audacieuses pour l’établissement d’une Union réellement politique. Il aura fallu en effet, du côté des Etats membres, attendre l’échec sans appel de Nice et l’audace de quelques figures poltiques, notamment françaises et allemandes, pour que l’on réfléchisse enfin à une constitution pour les peuples d’Europe. Voyons maintenant la position du Parlement sur la « Constitution » que viennent de sanctionner par la négative les peuples français et néerlandais.

Sur la « Constitution » à proprement parler, le Parlement européen s’est toujours déclaré très favorable à l’adoption du texte. Ainsi, le 12 janvier 2005, l’assemblée votait largement en faveur du rapport des députés Corbett (Britannique, appartenant au PSE) et Méndez de Vigo (Espagnol, du PPE-DE) qui préconisait la ratification « sans réserve » du traité, par 500 voix contre 137 (et 40 abstentions). Ce même rapport, tout en admettant que le texte constitutionnel « a inévitablement laissé de côté des propositions, notamment du Parlement européen et de la Convention qui, de l’avis de leurs auteurs, auraient encore amélioré l’Union », mettait en lumière ce qu’il considérait comme les points les plus importants d’amélioration du fonctionnement de l’Union (clarté accrue quant à la nature et aux objectifs de l’Union, efficacité accrue et rôle renforcé dans le monde, responsabilité démocratique accrue et accroissement des droits des citoyens) et allait jusqu’à dénoncer « certaines critiques exprimées lors de débats publics, qui ne reflètent pas le contenu réel et les conséquences juridiques de ses dispositions » (en l’occurrence l’idée que la « Constitution » crée un « super-Etat », qu’elle affaiblie la dimension sociale de l’Europe et qu’elle ignore les racines historiques et spirituelles de notre continent). Pragmatique, l’assemblée concluait ainsi : « la Constitution représente un compromis satisfaisant et une amélioration considérable par rapport aux traités existants qui, une fois entré en vigueur, apportera des avantages visibles aux citoyens […], aux États membres […], au fonctionnement efficace des institutions de l’Union européenne et, partant, à l’Union dans son ensemble ». Aujourd’hui, deux semaines après les rejets français et néerlandais du texte constitutionnel, où en est le Parlement européen ? L’institution n’a qu’une place très insignifiante dans le processus de révision des traités. N’ayant pas de pouvoir d’initiative en la matière (la « Constitution » évoluait sur ce point à la fois dans la conception même du texte, à laquelle ont participé des parlementaires européens, et dans les futures révisions que le Parlement pourra initier et à laquelle il pourrait participer à travers de nouvelles « conventions ») ni de fonction dans le processus de signature et de ratification, l’assemblée n’a en fait qu’un rôle symbolique dans l’affaire. Après l’élan enthousiaste des députés au mois de janvier, un nouveau vote avait été organisé symboliquement le 26 mai dernier pour appeler les Français à soutenir le texte face aux sondages pessimistes. Les issues des deux référenda ont ensuite sans doute quelque peu « sonné » l’institution et ses membres, et c’est au cours de la session plénière du 8 juin dernier que les groupes politiques ont pu s’exprimer. Les grands partis majoritaires de l’assemblée étaient partagés entre déception (PPE), perplexité (PSE) et autocritique (ADLE et Verts). Les groupes minoritaires à l’extrême-gauche (GUE-NGL) et la droite de la droite chez les souverainistes (IND/DEM) et les « non-inscrits » -comme Jean-Marie Le Pen- ont développé pour leur part des arguments proches de ceux entendus durant la campagne référendaire française. Si l’on met à part les suggestions des « extrêmes », les grands partis restent flous sur leurs positions et quelque peu divisés sur la démarche à suivre. Ainsi le PPE en appelle-t-il à une « pause » dans le processus de ratification, comme dans celui de l’élargissement de l’Union (en visant explicitement le cas turc), tout en demandant que soit respecté l’avis des 220 millions de citoyens européens qui se sont déjà prononcés directement ou à travers leurs élus sur le traité (en l’occurrence tous ceux qui ont dit « oui » avant la France et les Pays-Bas). Le PSE a lui insisté plus sur la coupure entre la construction européenne et les citoyens et la nécessité de traiter en priorité des sujets d’emploi et de protection sociale, ainsi que d’arrêter de « jouer avec le feu » en matière d’élargissement. Les Verts et les libéraux-démocrates se sont focalisés sur la nécessaire démocratisation réelle des institutions communautaires et ont critiqué la méthode de la ratification nationale pays par pays, à des dates différentes qui « nationalise » les débats. Ils ont en tout cas tous constaté que le futur du processus de ratification était entre les mains des gouvernements des Etats membres, ce qui reporte l’issue provisoire de la crise au prochain Conseil européen. Le PPE et le PSE se sont enfin prononcés en faveur d’un vote fort sur les « perspectives financières » (le « budget » de l’Union) qui puisse redonner quelque peu confiance dans la continuité de l’action européenne. On le voit donc, les parlementaires européens, malgré leur conscience de la crise actuelle et leur bonne volonté « d’européistes », ne sont pas entièrement d’accord sur la marche à suivre et en sont réduit, une fois de plus, à un vote complètement extérieur à l’enjeu, certes important juridiquement et économiquement mais très symbolique d’un point de vue politique, en tout cas pour nos concitoyens si mal informés de l’actualité européenne. De surcroît, même si les « perspectives financières » ont été entérinées par l’assemblée le même jour (426 voix contre 140 voix et 122 abstentions), celles-ci sont l’objet d’une bataille intensive à l’heure actuelle avec le Royaume-Uni qui refuse de revenir sur son fameux « rabais » et l’opposition entre principaux pays contributeurs et nouveaux Etats membres –épaulés par la Commission- sur le montant du budget à court et moyen terme. L’actuelle « impotence » du Parlement européen est de ce point de vue assez symbolique des limites de l’Europe politique. L’impuissance est institutionnelle (le Parlement ne maîtrise pas le cours des événements car il n’a pas de prise sur le processus actuel) et politique (l’assemblée n’a pas été suivie par les citoyens au plan national, qui se soucient peu de ce qu’elle dit). Le constat est ainsi plus qu’amer pour les plus européistes : l’institution qui incarne au mieux le projet européen fédéraliste et démocratique ne peut en pratique rien faire à l’heure actuelle pour sauver le projet constitutionnel, et il revient aux Etats, ceux-là même qui sont prompts au marchandage, avec une vision étroite du projet intégrateur, de sauver les apparences. La fameuse « balance » qu’observe les politologues et les juristes entre le « supranational » (Commission et Parlement) et « l’intergouvernemental » (les Etats) penche furieusement vers ce dernier, ce qui, historiquement, n’est jamais un bon signe pour la construction européenne.

D’aucun en profiterait d’ailleurs pour y voir une nouvelle crise de la « représentativité » de l’électorat, cette fois au plan européen. Les représentants élus des grands partis dans l’assemblée européenne, votant si unanimement en faveur du dernier traité, seraient ainsi éloignés des préoccupations des électeurs. Il serait à mon avis sans doute trop injuste de limiter le raisonnement à un constat de désaveu, même indirect, du Parlement par les électeurs français et néerlandais. La « coupure » entre les députés européens et leurs citoyens n’est à mon sens pas la même que celle qui touche les élites gouvernementales nationales. On peut en effet critiquer le Parlement pour son enthousiasme « débordant » concernant l’élargissement de l’Union ou l’approfondissement de cellec-ci à travers cette « Constitution », mais de là à dire qu’il se désintéresse des inquiétudes des citoyens, je renvoie nos lecteurs aux travaux et résolutions des députés concernant l’actualité législative « chaude », telles les directives sur le temps de travail, sur la libéralisation des services à l’échelle communautaire, ou encore à ses positions sur le « programme social » 2006-2010 proposé par la Commission. De manière générale, pour qui s’intéresse aux développements du droit communautaire, le Parlement européen joue bien son rôle de représentant des intérêts des citoyens, au-delà même des simples appartenances politiques comme je l’ai dis précédemment. Aux propositions parfois un peu « orthodoxes » (économiquement parlant) de la Commission sur la régulation du marché commun répondent les votes des parlementaires, certes souvent sur le mode du compromis, mais toujours par le débat démocratique et avec une vraie préoccupation sociale. Que le Parlement soit méconnu (voir inconnu) de nos concitoyens est un autre problème. La démocratie européenne nécessite encore beaucoup de « vécu » politique et de relai de toute sorte auprès des peuples.

Pour conclure sur la place du Parlement dans la tourment actuelle, je dirais que de la même manière que malheureusement « l’Europe ne peut pas tout », « le Parlement ne peut pas tout » et même très peu dans cette crise. De par les traités, et sûrement de l’avis de la plupart des chefs d’Etat et de gouvernement, cette Constitution est une chose trop « sérieuse » pour la laisser à une assemblée directement élue et qui se préoccupe avant tout de l’intérêt général européen. Le Parlement est bien, pour l’heure, le parent pauvre de la Res publica européenne.