La prima elezione diretta del Parlamento europeo, nel giugno 1979, fu segnata da un tasso di astensione relativamente alto (37% nella Comunità), che da allora non ha smesso di crescere fino a raggiungere nel 2004 circa il 55% nell’Unione, e oltre l’80% in Slovacchia. Al Parlamento europeo, e più in generale negli ambienti comunitari, si teme che il declino continui il prossimo giugno in occasione delle elezioni europee e che intacchi la leggibilità’ del Parlamento europeo, in un contesto già difficile per le istituzioni dell’Unione. Ci si rammarica per il fatto che la prospettiva dell’entrata in vigore del trattato di Lisbona prima delle elezioni si allontani, quando invece si contava molto su di essa per attirare l’attenzione sullo scrutinio (soprattutto in vista dell’elezione del Presidente della Commissione da parte del Parlamento europeo). Per mobilitare gli elettori, si prevedono quindi copioni alternativi.

Ci sembra che queste inquietudini siano esagerate e contro produttive. Da un punto di vista scientifico, non dobbiamo sorprenderci dell’astensione di massa che intacca le elezioni europee perché è persino logica, se si tiene conto di quello che sappiamo dei fattori abituali che determinano la partecipazione elettorale. Questa astensione, inoltre, non è così inquietante come sostengono i mass media e i rappresentanti politici dell’UE, che così facendo tendono a legittimare i discorsi euroscettici.

Edificio del Parlamento europeo a Strasburgo

Il Trattato europeo fissa ufficialmente la sede del Parlamento europeo a Strasburgo ed è qui che si svolgono la maggior parte delle sedute plenarie. Ma gli uffici dei deputati e i comitati si trovano a Bruxelles, dove hanno perciò luogo gran parte del lavoro parlamentare. Questa situazione, che implica una grande “migrazione” mensile tra Bruxelles e Strasburgo, è spesso criticata perché comporta una spesa di diversi milioni di Euro, e non contribuisce di certo a rafforzare l’immagine dell’istituzione presso i cittadini. (Fonte : John e Mel Kots, flickr)

Con questo contributo vogliamo proporre di abbandonare il registro sterile della lamentazione e tentare di analizzare e di relativizzare la mancanza di interesse dei cittadini per le elezioni europee. Nella prima parte vedremo appunto che non dobbiamo stupirci di una forte astensione. In seguito vedremo che, lungi dall’essere un ostacolo per il funzionamento del Parlamento europeo e per la sua legittimazione (che dipendono de altri fattori), essa è prima di tutto un argomento utilizzato dagli avversari politici dell’assemblea. Per concludere, tracceremo alcune piste che permettono di rinforzare la partecipazione elettorale con degli obiettivi modesti.

Un’astensione inevitabilmente forte

Diverse ricerche nell’ambito della scienza politica hanno dimostrato che l’astensione intrattiene, a tutti i livelli del governo, uno stretto rapporto con tre fattori : 1. la “competenza civica” e il grado di inserimento sociale degli elettori ; 2. elementi di ordine ideologico, come il rigetto per il sistema rappresentativo o per la classe politica ; 3. infine gli effetti di congiuntura e di offerta politica. Le elezioni europee accumulano questi tre ordini di handicap e sono perciò particolarmente esposte all’astensione.

 Per quanto riguarda il primo criterio, e’ evidente che i cittadini hanno solo una debole conoscenza dell’UE, del Parlamento europeo e dei meccanismi di scrutinio (vedi Eurobaromentro 299 sulle elezioni europee del 2009). Gli elettori europei che non colgono bene il senso delle elezioni europee o che non ne comprendono le modalità sono poco propensi ad andare a votare, o perché non si sentono coinvolti o perché non si reputano capaci di una scelta consapevole. Inoltre, il sentimento di appartenenza dei cittadini all’Unione in quanto sistema politico è spesso molto debole e viene pertanto a mancare la motivazione a partecipare alle elezioni europee.

 Dal punto di vista dei fattori ideologici, si constata che i cittadini hanno ancora numerose ragioni per voltare le spalle allo scrutinio europeo. I Paesi in cui la vita politica è particolarmente bipolare, sono poco inclini ad apprezzare e a comprendere il funzionamento “consensuale” del Parlamento europeo. La complessità dei testi sottoposti al Parlamento europeo, le sottigliezze della stessa deliberazione, e il carattere incerto del suo impatto sulle politiche e sulle decisioni dell’Unione europea contribuiscono a produrre l’apatia delle folle anche nei paesi abituati alla logica consensuale. Si aggiunga poi che il rigetto per l’elitarismo che caratterizza i sistemi politici contemporanei è accentuato ancora di più al livello dell’UE, in ragione della mancanza di familiarità dei cittadini nei confronti dei propri rappresentanti, compresi i deputati europei, e dell’immagine globalmente negativa che trasmette il microcosmo di Bruxelles.

 Infine, se si ragiona in termini di offerta politica e di congiuntura, è proprio qui che casca l’asino. In generale, le elezioni europee sono vissute come uno scrutinio privo di un meccanismo reale : anche se, con il Trattato di Lisbona, in futuro esse condizioneranno la designazione del Presidente della Commissione, queste elezioni non avranno comunque la possibilità di portare a un’effettiva alternanza politica. Il Presidente della Commissione, infatti, non è un vero capo di governo e la nozione di coalizione maggioritaria non ha senso al livello dell’Unione europea. Più in generale, l’Unione trasmette l’immagine di un sistema politico poco sensibile alle elezioni, in quanto è fondato sul triplo consenso tra gli Stati, le principali famiglie politiche e gli interessi costituiti. Alcuni credono anche che la natura neo-liberale del regime dell’Unione sia geneticamente determinata dai trattati, e che sia dunque insensibile ai risultati delle elezioni europee. La mobilitazione dei mass media, dei partiti politici e dei poteri pubblici in campagna elettorale è troppo debole per correggere questa immagine di sistema apolitico e burocratico. Inoltre, numerosi sono gli attori politici nazionali o regionali che la usano per accreditare l’idea che restano loro i principali detentori del potere, oppure per ricollegare i propri fallimenti o rinunce alle costrizioni europee considerate esagerate. Bisogna poi precisare che le elezioni europee, che hanno luogo simultaneamente in tutti gli Stati membri, spesso intervengono in modo inopportuno nella vita politica nazionale. In generale, infatti, vengono private del loro significato originario per fungere da referendum sulla politica di governo o da sondaggio di opinione nazionale su larga scala, e costituiscono una tribuna privilegiata per i partiti anti-sistema. Anche quando il contesto politico nazionale non viene a interferire con questa scadenza elettorale, la crisi di fiducia che colpisce l’UE dall’inizio degli anni ’90 tende a fare delle elezioni europee un test su quanto i cittadini credono nell’Unione. Infine si aggiunga che le modalità pratiche di queste elezioni (scrutinio di lista) e le regole relative al loro finanziamento, in molti Stati membri incoraggiano candidature di protesta, a volte anche di fantasia. Insomma, la confusione che attornia gli scopi e le modalità di queste elezioni non sfugge ai cittadini e si ripercuote sulla loro mobilitazione.

Un’astensione non così problematica

Si può deplorare la mancanza di interesse da parte dei cittadini per l’istituzione che è chiamata a rappresentare i loro interessi nel sistema politico dell’Unione, oppure ci si può rammaricare che le elezioni europee non costituiscano un importante momento di mobilitazione e di dibattito sui meccanismi dell’integrazione europea. Non bisogna però pensare, come fanno invece numerosi commentatori e alcuni deputati europei , che la forte astensione che colpisce le elezioni europee possa mettere in pericolo l’assemblea o l’Unione.  Infatti, il funzionamento dell’UE non dipende dalla sua capacità di sostenere e legittimare una particolare politica di un governo, ma dalle interazioni di tre istituzioni indipendenti l’una dalle altre : il Parlamento europeo, la Commissione e il Consiglio. Nell’UE, la legittimità non passa soltanto dalla partecipazione elettorale, ma anche da altre forme di rappresentazione (nazionale al Consiglio, regionale al Comitato delle Regioni, economica e sociale al Comitato economico e sociale), dalla partecipazione (consultazione dei destinatari delle politiche da parte della Commissione e del Parlamento), da una certa perizia e da un inquadramento procedurale molto vicino alla fabbricazione delle politiche. Sebbene dall’inizio degli anni ’70 il Parlamento abbia visto crescere inesorabilmente i propri poteri, la logica rappresentativa rimane soltanto uno strumento di legittimazione in mezzo a molti altri, anche al Parlamento.

Quest’ultimo, infatti, sta moltiplicando le udienze pubbliche aperte alla società civile e di recente ha preso iniziative per la delibera dei cittadini “ordinari” per aumentare la considerazione che questi hanno di questa istituzione europea. Il Parlamento ha inoltre modificato sensibilmente la propria concezione dei rapporti con i parlamenti nazionali : questi non sono più concepiti dai deputati europei come dei concorrenti, che converrebbe tenere lontano dalle questioni europee, ma come dei partner con cui il Parlamento deve costruire una rete capace di controbilanciare quella che formano gli esecutivi nazionali in seno al Consiglio e al Consiglio europeo.

 Inoltre, anche se il Parlamento europeo è “mal eletto”, a livello intuitivo viene comunque percepito come l’istituzione maggiormente in grado di difendere gli interessi dei cittadini, facendo da contropeso alla Commissione e al Consiglio, addirittura ai gruppi di interesse che si ritiene essere molto influenti a Bruxelles. Conviene evitare una lettura nominalista delle elezioni europee, e considerare invece che esse rientrano nella categoria delle elezioni legislative, e devono di conseguenza essere comparate a quest’ultime in tutto e per tutto. Le elezioni legislative nazionali spesso si inscrivono in una lunga storia politica, costituiscono il principale evento nella vita politica nazionale, fanno presa sui dibattiti che animano lo spazio pubblico nazionale e servono a rinnovare o a sanzionare l’esecutivo uscente. L’elezione dei parlamentari nazionali è alla base della democrazia rappresentativa stessa, e gli eletti sono degli attori politici spesso molto presenti sul territorio. Per il loro carattere particolarmente familiare e concreto, è logico che le elezioni legislative mobilitino i cittadini molto più delle elezioni europee, che devono essere considerate come una categoria a parte. Il tasso di astensione che registrano non è dunque significativo in quanto tale.

Nigel Farage

Politico britannico, leader dell’United Kingdom Independence Party (UKIP) è anche il capofila del gruppo euroscettico del Parlamento europeo Indipendence and Democracy. E’ favorevole al rifiuto del Trattato di Lisbona e all’uscita del Regno Unito dall’UE. Se da un lato l’euroscetticismo si diffonde nelle opinioni pubbliche europee, dall’altro non disturba ancora molto il lavoro del Parlamento europeo, dove costituisce circa una sessantina di deputati su 785. Ma le elezioni di giugno 2009 potrebbero vedere, oltre a una forte astensione, anche un nuovo successo dei partiti anti-sistema, in particolare sotto l’azione del movimento “Libertas” nato in Irlanda per opporsi al Trattato di Lisbona e che tenta di fare presa in molti Stati membri. (Fonte : Euro Realist Newsletter, flickr)

 Fintanto che i responsabili politici nazionali non contesteranno in massa l’esistenza del Parlamento europeo, fintanto che i partiti euroscettici non sceglieranno di partecipare alle elezioni europee piuttosto che denunciarne il principio, l’autorità’ del Parlamento non sarà minimamente intaccata. Contrariamente a un’idea diffusa tra i ranghi del Parlamento, tra gli specialisti dell’integrazione europea e dei parlamenti, la legittimità di un’istituzione eletta non si misura necessariamente dal tasso di partecipazione. Alcune assemblee, di cui nessuno contesta la legittimità e l’autorità’ (per es. il Congresso americano), non suscitano affatto una forte mobilitazione degli elettori. Interpretare la loro apatia come un segno di diffidenza richiede di considerare anche altri indicatori ; può essere analizzata anche come una forma di fiducia passiva. Si aggiunga poi che se la legittimità di un’istituzione rappresentativa si misurasse unicamente con il criterio del tasso di partecipazione, basterebbe rendere il voto obbligatorio in tutti i Paesi membri, come in Belgio o in Grecia. Ma lo sguardo che i cittadini belgi o greci volgono sul Parlamento è forse molto diverso da quello degli altri cittadini europei ?

 Nel contesto attuale, la legittimità e la rappresentatività del Parlamento europeo si misurano più che altro a seconda delle sue capacità di riflettere le preoccupazioni dei cittadini e di difendere efficacemente i loro interessi. Se nel breve termine non si riesce a cambiare l’attitudine dei cittadini nei confronti delle elezioni europee, i deputati europei possono però accertarsi che i loro dibattiti siano più comprensibili da parte dei cittadini e che prendano meglio in considerazione le loro preoccupazioni. Il Parlamento europeo ha dato vita a un importante lavoro di riflessione su questo tema, che ha iniziato a dare i suoi frutti nel 2008, attraverso una riforma approfondita delle modalità di delibera plenaria. Essa prevede una maggiore valorizzazione dei dibattiti sui dossier più delicati, ritenuti favorevoli alle discussioni di fondo e capaci di attirare l’attenzione dei media e dei cittadini. Il Parlamento europeo d’altro canto prende delle iniziative per migliorare i propri contatti con i cittadini.

I veri meccanismi dell’astensione

Ridimensionare la portata dell’astensione alle elezioni europee non è abbastanza. Bisogna ancora capire perché essa preoccupi così tanto i responsabili politici. Per i leader nazionali essa è innanzitutto un sintomo della loro incapacità di mettere in pratica la pedagogia in ambito europeo, e delle carenze delle loro riflessioni e discorsi a questo proposito. Si aggiunga poi che l’astensione è particolarmente rischiosa per i partiti di governo. In un’epoca in cui numerosi Paesi dell’Unione vivono situazioni di rapida alternanza delle maggioranze, i dirigenti in carica temono che un tasso di partecipazione debole porti a un voto di sanzione spettacolare, come successe nel 2004 in quasi tutti gli Stati membri. I deputati europei invece sono vittime della strategia di mimetismo parlamentare che hanno messo in pratica fin dalla creazione del Parlamento europeo : volendo fare della loro assemblea un “vero parlamento”, tendono a voler mobilitare i cittadini così come fanno i loro omologhi nazionali, senza interrogarsi sull’impatto del carattere sovranazionale delle elezioni europee.

Sottolineare queste specificità non permette però di comprendere perché l’astensione non ha smesso di crescere dal 1979 ad oggi. Malgrado gli sforzi di comunicazione che dispiega il Parlamento europeo, malgrado un calendario favorevole (il cinquantenario della CEE) e malgrado l’importante mobilitazione che la riforma dei trattati ha suscitato a partire dalla Convenzione sul futuro dell’UE, è comunque poco probabile che la tendenza s’inverta. Come spiegare questo prolungato disinteresse, addirittura in aumento, dei cittadini per le elezioni europee ? Bisogna ritornare ai tre fattori dell’astensione per constatare che la situazione è ben lontana dal migliorare.

 Trattandosi della “competenza civica”, l’UE è un sistema sempre più complesso. Le molteplici riforme dei trattati non hanno permesso di apportare una maggiore leggibilità al sistema, che conserva quindi un’immagine di sistema burocratico inestricabile le cui competenze e funzionamento sono insondabili. La lettura del trattato di Lisbona non servirà a rassicurare i cittadini a questo proposito. La loro conoscenza dell’UE è migliorata, ma non ha avuto gli effetti previsti. Per molto tempo la Commissione ha fondato la propria politica sull’idea che l’euroscetticismo si nutrisse della mancanza di informazione. Niente, all’infuori delle correlazioni statistiche mal interpretate, prova pertanto che una migliore comprensione dell’UE, dei suoi obiettivi, istituzioni e politiche porti necessariamente i cittadini ad aderire all’integrazione europea così com’è.

 Questa considerazione ci rinvia ai fattori ideologici, seconda causa dell’astensionismo : bisogna considerare che l’ottimismo degli anni ’80 nei confronti dell’integrazione europea non esiste più. L’idea secondo la quale l’UE sarebbe in continua crisi è contestabile, ma è chiaro che il doppio obiettivo di “politicizzazione” dell’UE e di riavvicinamento di questa ai cittadini è un fallimento. L’euroscetticismo si è diffuso in maniera significativa nelle società degli Stati membri e diventa una componente permanente del dibattito politico, che contribuisce a distogliere l’attenzione di una parte dell’elettorato dallo scrutinio o ad utilizzarlo comunque come un luogo di protesta.

Locandine elettorali in Slovacchia

In occasione delle elezioni europee del 2004, le prime a cui partecipavano i nuovi Stati membri dell’Europa centrale e orientale, l’astensione aveva raggiunto livelli record dell’83 % in Slovacchia, circa il 70% per l’insieme dei nuovi Stati membri e del 55% per l’insieme dell’UE. Sarà forse diverso nel 2009 ? (Fonte : Aspusa, flickr)

 Infine, per ragionare in termini di offerta politica, se il Parlamento europeo ha guadagnato numerosi poteri dal 1979, i cittadini sono ormai coscienti che questo non aspira a prendere il posto dei parlamenti nazionali, cosa che invece si era potuto pensare o temere negli anni ’70 e ’80. Il Parlamento è un’istituzione molto più potente che in passato, sicuramente più influente della maggior parte dei parlamenti nazionali se si analizzano le sue attività di controllo politico e di “policy making”, ma non gode della loro immagine di centralità. Inoltre, bisogna ricordare che il peso degli elettori dei diversi Stati membri non ha smesso di diminuire dal 1979 ad oggi, in favore dell’allargamento della Comunità da 9 a 27 Stati. Nella misura in cui il quadro delle elezioni europee resta nazionale, il continuo declino della proporzione di deputati da designare in occasione di questo scrutinio è di natura tale da demotivare gli elettori.

Non si tratta qui di negare il meccanismo della partecipazione alle elezioni europee. E’ evidente che il Parlamento europeo godrebbe di una maggiore autorità in seno al sistema istituzionale e di una miglior immagine delle opinioni pubbliche se mobilitasse di più gli elettori. Ma bisogna anche relativizzare, capire l’apatia di questi ultimi e evitare di unirsi a un discorso allarmista che non è privo di secondi fini. L’astensione alle elezioni europee è infatti strumentalizzata da diverse categorie di attori. Alcuni responsabili politici nazionali ne fanno un argomento per contestare la legittimità o la pertinenza di un’integrazione politica sovranazionale. Altri, in seno al microcosmo comunitario, vi fanno riferimento per contestare l’aspirazione dei parlamentari europei a esercitare sempre una maggiore influenza, addirittura per rimettere in causa il principio stesso di una legittimazione dell’UE da parte degli elettori sovranazionali. La stigmatizzazione del forte tasso di astensione diventa così un appoggio per i discorsi dei partigiani del metodo comunitario (che vogliono preservare la centralità della Commissione), per i promotori della logica intergovernativa (favorevoli a un rafforzamento dei poteri del Consiglio e del Consiglio europeo, addirittura dei parlamenti nazionali) e per i difensori del “pluralismo” (che sperano in una migliore presa in conto delle posizioni espresse dai gruppi di interesse). Dal punto di vista di tutti questi attori, l’astensione alle elezioni europee non è fonte di preoccupazioni, ma una risorsa politica messa al servizio di una concezione di integrazione europea, o di reticenze a questo proposito.