Le basi legali per una politica di asilo comune

Inizialmente le disposizioni del Trattato di Roma del 1957 che costituivano la Comunità Economica Europea non contenevano nessuna competenza Comunitaria riguardante l’asilo e l’immigrazione. Le fondamenta di una politica di asilo europea furono gettate nel 1980 grazie alla cooperazione di polizia e a incontri informali tra gruppi di lavoro (in particolare il cosiddetto gruppo “TREVI”) degli stati membri, e hanno condotto alla struttura rigorosamente intergovernativa degli Accordi di Schengen del 1985. Nonostante ciò, l’adozione nel 1986 dell’Atto Unico Europeo, volto a formare un mercato unico che includesse il libero movimento degli individui in una “area senza confini internazionali”, obbligò gli stati membri a sviluppare un approccio comune nei confronti dell’asilo per compensare i temuti “rischi per la sicurezza”. Il Trattato di Maastricht del 1992 formalizzò la cooperazione intergovernativa all’interno del terzo pilastro sotto l’egida della UE, e la politica di asilo divenne una materia di interesse comune. Furono prese decisioni unanimi da parte degli stati membri all’interno del Consiglio per la Giustizia e gli Affari Interni e in assenza di alcun controllo parlamentare e giudiziario. La protezione dei rifugiati rimase di competenza esclusiva dei governi nazionali.

Richiedenti asilo in un centro di accoglienza a Malta

Paesi come Malta, la Grecia o l’Italia hanno difficoltà a far fronte alla massa dei richiedenti asilo, che affluiscono in numero proporzionalmente elevato a causa della loro posizione geografica. (Fonte : servizio audiovisivo della Commissione europea)

Il Trattato di Amsterdam può essere visto come un salto di qualità nella politica europea di asilo, in quanto provvedimenti sul controllo dei confini, asilo e immigrazione così come l’acquis di Schengen furono trasferiti per la maggior parte al pilastro Comunitario allo scopo di creare un area di libertà, sicurezza e giustizia. Tramite questa sorprendente accelerazione del processo di integrazione europeo, gli stati membri hanno ceduto competenze inerenti campi finora considerati parte integrante della sovranità nazionale. Ad ogni modo, gli stati membri trovarono un accordo a condizione di mantenere il requisito dell’unanimità nelle decisioni durante un periodo di transizione durato cinque anni. Solo dopo questo periodo furono pronti ad accettare la procedura di co-decisione (oggi procedura legislativa ordinaria, NdR) e votazioni a maggioranza qualificata, a condizione che il Consiglio avesse prima adottato una legislazione Comunitaria in cui si fossero definite le regole comuni e i principi di base per disciplinare tali questioni. Inoltre, il Regno Unito, l’Irlanda e in particolar modo la Danimarca decisero di non mettere in atto tutte o parte delle misure adottate nel settore dell’asilo e della politica dell’immigrazione.

Dopo la ratifica del Trattato di Lisbona da parte del presidente ceco, la struttura legale della politica di asilo europea è cambiata nuovamente con l’entrata in vigore del Trattato il primo dicembre 2009. Perciò la UE condividerà con gli stati membri le competenze riguardanti la creazione di un’area di libertà, sicurezza e giustizia, secondo gli articoli 3 e 4 del TFEU (Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea). Di conseguenza, il potere legislativo dell’Unione Europea prevale su quello degli Stati, pur nel rispetto del principio di sussidiarietà. Il nuovo articolo 67 comma 2 e l’articolo 78 del TFEU stabiliscono una base legale esplicita per la creazione di un Sistema di Asilo Comune Europeo (CEAS) e per stipulare decisioni comuni conformi alla procedura legislativa ordinaria. Inoltre, la Corte di Giustizia Europea possiede ora il compito di verificare la legalità degli atti delle istituzioni europee e la loro compatibilità con la (oggi vincolante) Carta dei Diritti Fondamentali. Sono state omesse dall’articolo diverse restrizioni precedenti riguardo la protezione legale in questioni aventi a che fare con gli Affari Interni e il limitato diritto di azione degli individui.

Il fine politico di un Sistema di Asilo Comune Europeo

La struttura legale per la creazione di una politica comune di asilo è stata stabilita dal Trattato di Amsterdam. Per concretizzare questa struttura, i capi di stato o di governo lanciarono il “Programma Tampere” durante l’omonimo Consiglio tenutosi a Tampere (Finlandia) nell’ottobre 1999. Uno dei suoi ambiziosi obiettivi politici era quello di creare un CEAS e attuare una politica comune sull’asilo, con un’attenzione particolare alla realizzazione di un’area di libertà, sicurezza e giustizia. L’obiettivo finale consisteva nel rendere l’Europa un’unica area di protezione per i rifugiati, che garantisca agli individui che veramente ne hanno necessità l’accesso ad un alto livello di protezione alle stesse condizioni in tutti gli stati membri. L’idea sottostante di CEAS, come definito dal Programma di Tampere, consiste nella creazione di una procedura di asilo comune e di uno status uniforme per coloro a cui viene garantito l’asilo, che siano validi in tutta la UE. In concreto, lo scopo perseguito nella prima fase era di armonizzare le strutture legali riguardanti l’asilo negli stati membri entro un periodo di cinque anni, sulla base di standard minimi comuni e di una piena e completa applicazione della Convenzione di Ginevra del 1951 – firmata da tutti gli stati membri della UE – e i suoi principi di non refoulement.

I prartecipanti ad un Consiglio Giustizia e affari interni

Aldilà delle continue affermazioni di solidarietà, impegni tangibili a stabilire una politica comune di asilo sembrano difficili da raggiungere in futuro. (Fonte : Fredrik Persson/Government Offices, Se2009.eu)

Questo approccio è stato confermato dal Consiglio Europeo di Bruxelles nel novembre del 2004, dove fu adottato il “Programma dell’Aia” che dettava i punti da seguire nei cinque anni successivi. Durante il processo di preparazione era ovvia l’influenza dell’obiettivo cruciale di prevenire e combattere il terrorismo, come conseguenza degli attacchi a Madrid dell’11 marzo 2004. Problemi di sicurezza come la lotta all’immigrazione clandestina e i controlli doganali attraverso la creazione della “Agenzia europea per la gestione della cooperazione internazionale alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea” (FRONTEX) sono ancora questioni prioritarie nell’agenda della politica di asilo della UE. Ad ogni modo, il Programma dell’Aia comprendeva anche un impegno a rispettare pienamente i diritti fondamentali, come garantito dalla Convenzione Europea sui Diritti Umani e dalla Carta UE sui diritti fondamentali, inclusa la nota esplicativa, così come la Convezione di Ginevra. Dopo aver valutato gli strumenti e le iniziative della prima fase, gli obiettivi stabiliti per la seconda erano sia raggiungere un più alto standard comune e maggiore uguaglianza nella protezione all’interno dell’Europa, che assicurare un livello maggiore di solidarietà tra gli stati membri. Per realizzare tali obiettivi si pensò di promuovere una cooperazione concreta tra di essi e la dimensione esterna dell’asilo entro il 2010.

Il Progetto della Commissione sulla Politica di Asilo del 17 giugno 2008, che definisce un percorso per gli anni a venire, contiene un approccio europeo comune. Lo scopo è favorire il ravvicinamento delle legislazioni in materia di trattamento dei richiedenti asilo, in modo da assicurare che in qualsiasi luogo europeo una persona ne faccia richiesta ci sia la certezza che possa ricevere sostegno, avere un’intervista equa e non essere svantaggiata rispetto ad un altro paese europeo. Grazie a questo si eviteranno movimenti secondari e una ripartizione casuale di rifugiati da uno stato membro all’altro. Si stabilisce esplicitamente che entrò il 2012 saranno messi in atto una procedura di asilo comune e uno status uniforme per coloro a cui viene garantito l’asilo o una protezione sussidiaria all’interno della UE. Per sostenere la tradizione umanitaria della UE e assicurare il rispetto dei diritti fondamentali, la protezione dovrà essere accessibile per tutti coloro che ne abbiano bisogno.

Operazioni di salvataggio al largo delle Canarie

Ogni mese migliaia di migranti e di richiedenti asilo attraversano il mare aperto e rischiano le loro vite per raggiungere le coste europee. (Fonte : noborder network, su Flickr.com)

Le due fasi dell’integrazione della politica di asilo

Il processo di armonizzazione della politica di asilo europea si svolgerà in due fasi. Durante la prima fase è stato creato un CEAS adottando i quattro principali strumenti legali in materia di asilo, che costituiscono l’attuale acquis. Il cosiddetto regolamento “Dublino II” stabilisce che lo stato membro che abbia permesso ad una persona richiedente asilo di entrare in territorio UE è responsabile dell’esame della sua domanda e dell’ordine di trasferimento in un altro stato responsabile, se del caso. Questa misura è sostenuta dal sistema EURODAC, un data-base usato per immagazzinare e confrontare le impronte digitali dei richiedenti. La direttiva sulle norme relative all’accoglienza dei richiedenti asilo garantisce uno standard minimo in tutti gli stati membri, e include l’alloggio, l’istruzione e la sanità. La direttiva sulla sull’attribuzione della qualifica di rifugiato contiene criteri per qualificare un individuo o come rifugiato o con uno status di protezione sussidiaria, definisce quali diritti sono compresi in ogni status e introduce così un sistema armonico di protezione sussidiaria. Infine, la direttiva sulla procedura per il riconoscimento dello status di rifugiato stabilisce standard minimi equivalenti e garanzie per i richiedenti asilo durante le procedure. A supporto della legislazione, le misure prese nel campo della protezione dei rifugiati sono finanziate dal Fondo Europeo Rifugiati già a partire dall’anno 2000.

Afgano senza fissa dimora in Francia

Il 22 settembre 2009 le autorità francesi hanno smantellato il campo improvvisato nei boschi fuori Calais, noto come « la giungla », ove immigrati e richiedenti asilo attendevano di raggiungere il Regno Unito (Fonte : Zoriah, su Flickr.com)

Ad ogni modo, una volta completata la seconda fase del Programma dell’Aia rimane la necessità di un’ulteriore armonizzazione per raggiungere l’obiettivo del CEAS. Quando la valutazione degli strumenti e delle iniziative della prima fase non era ancora terminata, la Commissione europea aveva già lanciato la seconda fase pubblicando un libro verde sul futuro del CEAS nel giugno 2007. In questa seconda fase l’approccio da adottare sarà integrato e olistico, nel tentativo di migliorare tutti gli aspetti del processo di asilo. I risultati della successiva consultazione pubblica con un’ampia gamma di stakeholder sono stati presentati nel sopraccitato piano sulla politica di asilo. La Commissione ha proposto come misure di prossima attivazione una strategia tripartita, concentrata su standard di protezione migliori e più armonizzati attraverso un ulteriore allineamento delle leggi sull’asilo negli stati membri, un’effettiva e ben supportata cooperazione pratica e un grado maggiore di solidarietà e responsabilità tra gli stati membri, così come tra la UE e paesi terzi.

Le critiche alla politica di asilo Europea

Dal punto di vista del Parlamento europeo, del Consiglio d’Europa, di molte ONG e di organizzazioni per la protezione dei rifugiati come UNHCR, ECRE o Amnesty International, le misure adottate non raggiungono i parametri necessari per stabilire standard di protezione alti e procedure eque per i richiedenti asilo, mentre perpetuano la chiusura nei confronti dei rifugiati. La paura di attacchi terroristici e di un “esodo di massa” di persone in difficoltà e di immigrati clandestini è sfociata nello sviluppo di una politica di asilo concepita unicamente dal punto di vista della sicurezza. Fino ad oggi l’armonizzazione europea nell’ambito dell’asilo politico ricade sotto una preoccupazione più generale per il controllo dei flussi migratori (illegali) che porta alla creazione di barriere fisiche e legali ai confini esterni della UE, una situazione che viene stigmatizzata attraverso l’espressione “fortezza Europea”. A questi provvedimenti si aggiungono regole inerenti i visti, le sanzioni imposte ai vettori, procedure rapide di espulsione, la detenzione di individui richiedenti asilo e disposizioni restrittive riguardo al ricongiungimento familiare a livello nazionale. Il dibattito sull’esternalizzazione e la regionalizzazione della protezione dei rifugiati, iniziatosi nel 2003, e su una cooperazione più stretta con paesi di transito e di origine, sono ancora in atto, come dimostra l’esempio di accordo sulla riammissione bilaterale tra Italia e Libia.

Le suddette organizzazioni criticano la politica europea “bifronte” sui diritti umani che si esplicita, tra l’altro, nel respingimento delle barche di rifugiati in mare aperto verso le coste dell’Africa, spesso senza fornire né acqua né carburante. Coloro che cercano protezione sono dirottati verso paesi di transito come Libia, Turchia, Mauritania e Ucraina, senza alcun esame sostanziale delle loro richieste. Facendo ciò, la UE e i suoi stati membri violano il principio di non refoulement e, di conseguenza, le leggi internazionali e in particolare la Convenzione Europea dei Diritti Umani. Essi accettano che rifugiati provenienti dall’Eritrea, il Sudan o la Somalia possano essere di nuovo vittime dei gravi abusi sui diritti umani che avvengono in paesi come la Libia o nel loro paese di origine. Di recente è stata denunciata la messa in atto di estradizioni notturne da parte delle autorità greche verso la Turchia, cosa che ha ulteriormente inasprito le già difficili relazioni tra i due paesi. Come conseguenza di questi provvedimenti restrittivi europei, il numero di richieste di asilo all’interno della UE è sceso da 680.000 nel 1992 a solo 220.000 nel 2007, una tendenza che sembra contraddire il trend globale. Quest’anno già più di 500 persone sono morte durante un tentativo di attraversare in barca lo Stretto di Sicilia. Il numero stimato di casi non denunciati per quanto riguarda i confini marittimi della UE raggiunge le migliaia.

Secondo le sopraccitate organizzazioni non governative e organizzazioni per la protezione dei rifugiati, gli strumenti della prima fase possono essere visti come un consenso a livello del minimo comune denominatore e mostrano importanti debolezze riguardo la loro incompleta trasposizione in leggi nazionali e la perdurante discrezionalità delle autorità nazionali. Di conseguenza le decisioni nazionali riguardo alle richieste di asilo sono significativamente diverse, a seconda dello stato membro. Inoltre i sistemi di asilo in alcuni paesi di confine come Malta, Italia e Grecia sono sotto pressione a causa della loro posizione geografica. Le disposizioni del regolamento “Dublino II”, che proibiscono ai richiedenti asilo di fare domanda nello stato membro di loro scelta, aggravano la situazione. Comunque, la maggioranza degli stato membri stanno ostinatamente seguendo il sistema di Dublino nella sua forma attuale, perché chiaramente ne traggono beneficio. Il perpetuarsi dello status quo sarebbe accettabile solo se tutti i paesi avessero lo stesso standard di protezione. L’esempio del trasferimento di rifugiati in Grecia e le allarmanti condizioni di accoglienza e protezione riservate ai profughi mostrano che non si tratta ancora di verità. In realtà le persone che cercano rifugio non hanno accesso né e una procedura di asilo equa né ad efficaci canali di ricorso, a causa delle serie deficienze del sistema di asilo greco. Per questa ragione l’UNHCR ha consigliato di interrompere per il momento i trasferimenti verso la Grecia, una valutazione che è supportata da diversi tribunali nazionali. Alcune organizzazioni per i rifugiati hanno ora sottoscritto una richiesta alla Commissione per inadempimento nel rispettare la legge della Comunità. Per stabilire un CEAS equo ed efficace, le procedure e le condizioni di accoglienza devono essere migliorate ed armonizzate. I concetti di “paese terzo sicuro” e “paese d’origine sicuro” sono fortemente criticati, poiché permettono agli stati membri di rifiutare una richiesta in quanto “inammissibile” o “infondata”, di rimandare indietro i rifugiati senza un esame sostanziale della loro domanda e in questo modo di liberarsi delle proprie responsabilità. Inoltre, le regole per qualificarsi come rifugiato o per ottenere protezione sussidiaria devono essere modificate per conformarsi con le leggi internazionali sui rifugiati e in particolare con la convenzione di Ginevra..

Il futuro di una politica di asilo comune europea

Il Patto Europeo sull’Immigrazione e l’Asilo, adottato dal Consiglio Europeo a Bruxelles in ottobre 2008, era volto a fornire un nuovo impulso alla costruzione di una “Europa di asilo”. Per questo, gli obiettivi enunciati nel Programma dell’Aia e nel policy plan sull’asilo della Commissione verranno implementati nel 2012. In più, verranno creati un ufficio di supporto europeo, che avrà sede a La Valletta (Malta), e meccanismi di solidarietà per stati membri in condizioni di eccessiva tensione. Il “programma di Stoccolma” che è stato approvato sotto la presidenza svedese durante il Consiglio Europeo dell’11 dicembre 2009 stabilisce le priorità per i cinque anni successivi. Riconferma la scadenza del 2010 per completare il CEAS così come gli obiettivi sopraccitati. Durante le negoziazioni si fece palese un consenso riguardo alla proposta della Commissione, nonostante i ministri della Giustizia e degli Affari Interni abbiano introdotto ulteriori provvedimenti restrittivi. A causa della resistenza del Regno Unito venne abbandonato il riferimento al riconoscimento reciproco delle decisioni sulla protezione, che era presente nel testo iniziale. Oltre all’impegno ad assicurare elevati standard di protezione e misure di solidarietà, il Programma di Stoccolma ha l’obiettivo di raggiungere una procedura di asilo equa ed efficace, con trattamenti e risultati comparabili in tutti gli stati membri. Contiene anche, su richiesta dei Paesi Bassi, l’impegno a prendere provvedimenti per prevenire altre tragedie in mare e per ottenere statistiche più accurate sulla perdita di vite umane nel Mediterraneo. Chiarisce anche che i controlli alle frontiere non dovrebbero impedire ai rifugiati di trovare protezione all’interno della UE. Nonostante queste promesse, le organizzazioni per la protezione dei rifugiati e i diritti umani sono ancora preoccupate che il Programma possa estendere misure restrittive della UE che portino avanti la chiusura nei confronti dei rifugiati così come la dimensione esterna della politica di asilo europea. Anche il sistema Dublino, in quanto pietra d’angolo del CEAS, non è stato messo in discussione.

Centro di detenzione di richiedenti asilo vicino a Bruxelles

Spesso i rifugiati in cerca di protezione sono detenuti in centri, in attesa che le loro domande siano esaminate onde scoraggiare l’immigrazione clandestina. (Fonte : han Soete, su Flickr.com)

La Commissione ha già suggerito proposte di revisione per tutti gli strumenti legislativi esistenti e ha provato ad allinearsi con le norme internazionale sui rifugiati. Queste proposte presentano infatti un miglioramento considerevole nella protezione dei rifugiati, se confrontate con la situazione attuale, e sono senza dubbio da accogliere favorevolmente. Ad ogni modo, è necessario attendere i risultati politici. Nell’ultimo Consiglio sulla Giustizia e gli Affari Interni del 30 Novembre 2009, la proposta della Commissione affrontò pesanti critiche in particolare da parte di Austria, Regno Unito, Germania e Francia. La procedura di co-decisione, tuttavia, aumenterà l’influenza del Parlamento Europeo. Queste proposte sono però volte solamente al miglioramento delle condizioni dei richiedenti asilo che già sono all’interno della UE e non a facilitare l’accesso al territorio europeo. Un fondamentale cambio di paradigma, come suggerito nella proposta di approccio comune all’immigrazione e all’asilo, manca tuttora (a parte quello riguardante la lotta all’immigrazione clandestina). I possibili progressi della politica di asilo europea continueranno a dipendere dalla volontà di tutti i protagonisti politici. Naturalmente i costi sociali ed economici dell’accoglienza dei rifugiati e la capacità di assorbimento degli stati membri sono fattori da tenere in considerazione. Questo mostra il bisogno urgente di un efficiente sistema di solidarietà e di un meccanismo di condivisione dei problemi all’interno della UE. Infine, l’Unione deve essere valutata per i suoi impegni a rispettare i diritti umani e in particolare il diritto di asilo garantito dall’articolo 18 della Carta UE per i Diritti Fondamentali, in modo da trasformare l’attuale protezione dai rifugiati in una reale protezione dei rifugiati.

(Foto logo : Libertinus su Flickr.com)