Con una crescita pari al 2,8% all’anno i servizi, pubblici e privati, rappresentano in Europa oltre il 70% del Prodotto interno lordo ed occupano all’incirca il 66% dei suoi cittadini attivi. In compenso, il settore terziario costituisce solo il 20% del totale degli scambi intracomunitari. Guardando queste cifre ne deduciamo che i servizi costituiscono il vero e proprio motore economico del nostro continente, ma soprattutto si comprende meglio perché il terziario si situi al cuore del dibattito politico. Essendo la « cosa pubblica » per eccellenza, i servizi si trovano allo stesso tempo al centro degli interressi delle forze del mercato e della politica. Questo scontro tra interessi divergenti si è alimentato anche grazie alla mancanza di una definizione comune tra gli Stati membri.

La definizione di servizi pubblici in Europa : esercizi di stile

Il dibattito per una definizione comune prende origine dalle profonde differenze esistenti tra gli Stati membri nella concezione dei servizi di interesse generale. Notiamo così che le diverse nozioni di Servizio pubblico affondano le radici in fattori di ordine politico, economico, giuridico e culturale.

Basti pensare ad esempio, che in Inghilterra la nozione di « Public service » - al singolare - denota l’amministrazione ed i funzionari pubblici che vi lavorano, mentre i « Public services » - al plurale - rappresentano i servizi erogati ai cittadini dalle autorità locali o dal governo centrale, come la sanità, l’educazione, le forze dell’ordine [1]. E nei i paesi scandinavi come la Svezia o la Finlandia ? Considerati all’unanimità come i campioni del welfare-state, scopriamo che in questi paesi la nozione di servizio pubblico nemmeno esiste. Come traspare da questi esempi, la mancanza di un glossario unico in grado di stabilire nelle 23 lingue dell’Unione europea il concetto di Public service - laddove « public » può far riferimento sia ai destinatari del servizio, che alle autorità pubbliche che ne detengono la gestione - non aiuta di certo il lettore.

Alle carenze semantiche si aggiunga poi la mancanza di una definizione precisa delle due nozioni di « Servizi di interesse generale » (SIG) e « Servizi di interesse economico generale » (SEIG), sia nel diritto primario dell’Ue, sia in quello derivato e del pari nella giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea.

Va da se che, in assenza di un dibattito pubblico sull’adozione di una definizione comune, si è sostituito il confronto tra le istituzioni comunitarie, portatrici di sensibilità e visioni diverse dell’integrazione europea. In tal modo il mercato si è poco a poco introdotto nel vuoto lasciato dalla politica.

Due logiche a confronto : dalla politica al mercato

Per sgomberare il campo da eventuali equivoci, si tenga presente che i concetti di SIG e SEIG vanno distinti da quello meno preciso di « Servizio pubblico ».

Spesso, la confusione è dovuta al fatto che i servizi al cittadino vengono identificati con le imprese che lo forniscono che, in genere, sono a capitale pubblico. È il caso, ad esempio, dell’Italia e della Francia, dove i servizi pubblici come la sanità, l’educazione, la rete di trasporti e l’elettricità hanno rappresentato un fattore importante del progresso economico e sociale del secondo dopoguerra. In questi due paesi, per permettere la solidarietà e la coesione sociale, lo « Stato sociale » si è fatto carico dell’erogazione di tali servizi che, a causa delle naturali inefficienze del mercato, non avrebbero potuto essere garantiti altrimenti all’insieme dei cittadini.

Michel Barnier

Fonte : www.flickr.com © Michel Barnier

Un risvolto della collettivizzazione dei servizi è stato, inoltre, il loro contributo al rafforzamento del sentimento d’appartenenza alla comunità nazionale ; motivo per cui, in molti paesi dell’Europa continentale, il valore identitario dei servizi riveste ancora una certa importanza presso le opinioni pubbliche nazionali, come nel caso della Francia.

Sin dalla stesura del trattato di Roma nel 1957, le istituzioni europee preferirono alla definizione « tradizionale » di servizio pubblico, quella di “Servizi di interesse economico generale". Trattandosi di attività economiche, i SIEG sono sottoposti, sin dal 1957, ai principi di libera circolazione e di concorrenza imposti dalle regole dei Trattati. Ciononostante, l’applicazione di tale principio per i servizi rimase lettera morta, almeno fino alla firma dell’Atto Unico, nel 1986.

Meno connotata politicamente, la nozione di SEIG non infastidisce le sensibilità nazionali, ed opera una distinzione tra l’obiettivo (l’interesse generale) e la forma (pubblica o privata) dei servizi in questione. Una tale concezione rispecchia una visione tipicamente funzionalista, che potremmo oggi definire comunitaria, basata sulla ricerca di un giusto equilibrio tra concorrenza e realizzazione dell’interesse generale.

Il Trattato di Amsterdam specificherà in seguito che si tratta di quelle « attività economiche, considerate di interesse generale e pertanto sottoposte ad obblighi pubblici ». Oggi fanno parte di questa categoria le imprese private a cui lo Stato ha dato in concessione la gestione di un servizio di interesse generale, come possono esserlo, ad esempio, le grandi reti di distribuzione (energia, telecomunicazioni) e di trasporti (la posta, le ferrovie).

L’arrivo dei conservatori in Gran Bretagna verso la fine degli anni settanta e, dieci anni più tardi, l’apertura al neoliberismo dei governi social democratici (si pensi all’opera di Jacques Delors in Francia o di Romano Prodi in Italia), contribuirono alla stigmatizzazione e al conseguente smantellamento dei monopoli pubblici, giudicati troppo costosi ed inefficienti. Di fronte alle scelte discutibili di alcuni funzionari incaricati della gestione dei monopoli, i concetti di « libertà di scelta » per il cittadino e di « riduzione dei costi » fecero apparire il mercato come la migliore soluzione per promuoverne l’innovazione e lo svecchiamento.

La lunga lista delle privatizzazioni che sono seguite all’adozione del trattato di Maastricht (trasporti, energia, telecomunicazioni), ha ridotto il servizio pubblico in Europa alle funzioni minime (Sanità, Giustizia, Forze dell’ordine), mentre allo Stato veniva affidato il ruolo di regolatore del funzionamento.

Nel corso degli ultimi vent’anni la liberalizzazione è stata ulteriormente accelerata dall’azione della giurisprudenza delle Corte di giustizia dell’Unione europea. Distintasi per il carattere marcatamente neoliberista delle sue sentenze, la Corte ha applicato alla lettera il principio di libera circolazione dei servizi, così come inscritto nei trattati. La Commissione europea e la Corte di giustizia hanno entrambe svolto un ruolo chiave nell’introduzione progressiva della concorrenza come modo di organizzazione e di regolazione dei servizi di interesse generale. Tutto ciò è avvenuto a detrimento del ruolo della politica nella gestione della cosa pubblica.

Quale spazio per il dibattito politico di fronte alle aspettative del mercato ?

Come ha recentemente ricordato Philippe Herzog, consigliere del commissario al Mercato interno Michel Barnier, i Servizi di interesse generale rivestono un’importanza fondamentale per rinforzare la coesione sociale e territoriale negli Stati membri dell’Unione. La recente apertura della Commissione, giunge tuttavia al termine di un dibattito durato almeno dieci anni tra i sostenitori del mercato e i difensori dei poteri pubblici nazionali e locali.

L’approvazione della Direttiva servizi nel dicembre del 2006 (2006/123/CE), dopo quasi due anni di accesi dibattiti ed euro-manifestazioni, è un esempio dello scontro tra la logica neoliberista della Commissione e le posizioni più mitigate del Parlamento europeo e di alcuni stakeholders.

Nel 2004, su proposta della Commissione, sembrava giunto il momento per la modernizzazione dei Servizi di interesse generale, mediante la liberalizzazione dei SEIG e la regolamentazione degli aiuti di Stato per il finanziamento dei Servizi pubblici. La Commissione mirava a sfruttare le potenzialità della crescita eccezionale del settore terziario, abolendo gli ostacoli giuridici e burocratici che impedivano ai prestatori di servizi di uno Stato membro di stabilirsi in un altro Stato dell’Unione.

La proposta della Commissione trovò invece molti oppositori, tra cui i partiti della sinistra del Parlamento europeo, numerose ONG e la Confederazione europea dei sindacati (CES). Le ragioni di una tale levata di scudi sono di ordine politico.

Anzitutto perché, secondo questi attori, il problema nasce in primis quando gli « ostacoli » da abolire finiscono per mettere in pericolo le regolamentazioni interne agli Stati membri, soprattutto quelle a tutela dei diritti dei lavoratori. Più precisamente, la questione era stata sollevata al momento dell’approvazione del principio del paese di origine, proposta dall’ultraliberista commissario al mercato interno, Frits Bolkestein. In secondo luogo, perché il criterio di concorrenza libera e non falsata ha messo in pericolo l’esistenza di servizi non ancora aperti alla concorrenza, come ad esempio i servizi sociali, sovente organizzati e gestiti dagli enti locali e perciò fondamentali per la coesione sociale e territoriale.

Il caso della Direttiva servizi non è isolato. Di fronte alle prese di posizione di alcuni Stati membri e del Parlamento europeo, la Commissione si è vista obbligata a dover chiarire la portata della nozione di SIG e SEIG. Già durante i negoziati precedenti il Trattato di Amsterdam, ad esempio, venne pubblicata una comunicazione della Commissione nella quale si dichiarava che i SEIG rivestono i « valori comuni dell’Unione », in quanto contribuiscono alla « coesione sociale e territoriale ». Nel Libro bianco sui servizi pubblicato nel 2004, veniva sottolineata per la prima volta la necessità di « assicurare la coerenza tra i meccanismi di mercato e le missioni di servizio pubblico ». Secondo Pierre Bauby, consigliere presso la segreteria della CEEP - lobby delle imprese a partecipazione pubblica - nonostante i chiarimenti della Commissione, restano ancora numerose zone grigie nella definizione di servizi di interesse generale, con il rischio conseguente di consegnare una fetta dei servizi pubblici nelle mani del mercato.

Il ruolo del Parlamento europeo nella difesa delle prerogative dei Servizi pubblici

Di fronte alle posizioni assai liberiste assunte dal Consiglio e dalla Commissione, il Parlamento europeo si è da sempre mostrato più propenso alla salvaguardia dei servizi pubblici, in ragione della legittimità democratica di cui è investito e del maggior peso istituzionale attribuitogli dal Trattato di Lisbona. Per rispondere a queste aspettative, nel 2009 si è costituito al suo interno un intergruppo sui servizi pubblici, presieduto dalla deputata francese Françoise Castex e composto da cinquanta deputati di sei gruppi politici diversi (S&D, PPE, Verdi/EFA, ALDE, GUE/NGL), provenienti da tredici Stati membri. L’obiettivo principale è quello di esercitare delle pressioni sulle commissioni parlamentari, affinché venga adottata una direttiva-quadro sui servizi sociali di interesse generale (SSIG), fragilizzati dalle misure adottate dalla Commissione nel 2005 (pacchetto Monti-Kroes), atte a regolamentare gli aiuti di Stato alle imprese concessionarie dei SEIG..

Françoise Castex

Fonte : www.flickr.com © GUENGL

Un ulteriore passo per riportare il discorso sui servizi di interesse generale nel campo del dibattito politico – e dunque democratico - è stato compiuto con l’introduzione dell’articolo 14 e l’adozione del Protocollo 26 nel Trattato di Lisbona. Nel testo vengono riaffermati « i valori comuni dell’Unione con riguardo al settore dei servizi di interesse economico generale », nonché « l’ampio potere discrezionale delle autorità nazionali, regionali e locali » nell’organizzazione e la prestazione di questi servizi. Questi atti hanno messo in evidenza come la nozione di SEIG risulti sufficientemente amplia, vaga e scarsamente connotata a livello politico, tanto da permettere al concetto di Servizio pubblico di restringersi o espandersi a seconda del minore o maggiore peso attribuito al ruolo dello Stato in ogni ordinamento nazionale.

Il ritorno parziale alla gestione pubblica dei servizi, fa eco a quanto affermato lo scorso ottobre dal commissario al mercato interno Michel Barnier, il quale ha sottolineato l’importanza dei SEIG come fattori di stabilizzazione economica, nell’attuale periodo di crisi. Il mercato unico dei servizi si è infatti rivelato incapace di offrire quelle soluzioni (abbattimento dei costi, miglioramento della qualità, innovazione) che molti uomini politici ed imprenditori attendevano dalla loro liberalizzazione.

Nonostante i passi compiuti verso una definizione comune dei servizi a livello locale, la sfida risulta tanto più ardua, quanto maggiore è la spesa pubblica degli Stati. I piani di rigore imposti ai governi mettono di fatto una pesante ipoteca sulla qualità, l’accesso e l’universalità dei servizi, proprio nel momento in cui questi appaiono più che mai necessari per rinsaldare i legami a livello sociale e aiutare la ripresa economica dell’Unione europea.