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Ajouter un commentaireIl SEAE : una struttura di opportunità
Il Trattato di Lisbona aveva lasciato ai negoziatori europei e nazionali un importante spazio di manovra per la definizione delle caratteristiche SEAE, visti gli enunciati molto concisi in materia. Questo, infatti, si limitava ad indicare che il Servizio è legato all’Alto rappresentante dell’Unione, che collabora con gli Stati membri e che ha una composizione tripartita (Segretariato generale del Consiglio, Commissione europea, Stati membri) [1]. La sua organizzazione, il suo funzionamento o le sue risorse, dunque, non erano state disciplinate. Per questa ragione le scelte iniziali sulle funzioni e la struttura di questo Servizio assumono un ruolo determinante per la sua evoluzione futura e per il suo eventuale accreditamento in quanto istituzione. Era da tempo che la costruzione di un edificio istituzionale di una tale ampiezza ed importanza non era al centro delle discussioni europee. Come ultimo esempio, infatti, si deve fare riferimento al processo che ha portato all’istituzione della Banca centrale europea, un progetto simile in termini di struttura istituzionale, che risale ormai a circa 20 anni fa. Dal momento che il SEAE raggrupperà diverse migliaia di funzionari, questo diverrà una struttura dal peso non indifferente negli equilibri europei. Ed è proprio tale prospettiva che ha risvegliato i diversi appetiti sulla partita. Diverse visioni, infatti, si sono confrontate e scontrate a causa dei giochi d’interesse che hanno visto contrapporsi i sostenitori dell’integrazione a quelli che resistono all’integrazione europea, i partigiani di un’Europa intergovernamentale a quelli che vogliono una struttura sovranazionale, o, ancora, i vari intersessi statali legati alle tradizioni, alla cultura oltre che al peso economico e politico dei diversi Stati membri.
Attori in abbondanza
Il primo elemento caratterizzante di queste negoziazioni è stato il grande numero di attori coinvolti. Formalmente, le decisioni principali riguardanti il SEAE dovevano essere prese dal Consiglio, su proposta dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, la neo eletta Lady Ashton, con l’approvazione della Commissione. Tuttavia, il Parlamento europeo, sebbene il Trattao di Lisbona gli riservasse solo un ruolo consultivo in materia, ha acquisito una posizione di primo piano nelle negoziazioni, sfruttando in maniera estensiva alcune delle sue competenze. Inoltre, il presidente del Consiglio europeo, anche se ha fatto prova di benevolenza cercando di lasciare il campo libero all’Alto rappresentante, si è ritrovato inevitabilmente coinvolto nella misura in cui egli condivide con l’Alto rappresentante la responsabilità della politica estera e di sicurezza comune (PESC).
Gli Stati membri si sono mostrati molto toccati dalla vicenda, non solo perché molti funzionari delle loro amministrazioni saranno direttamente coinvolti nella nuova struttura, ma soprattutto perché si tratta di una materia che tocca il cuore della loro sovranità. Dai dirigenti politici ai più importanti capi di Stato passando per ambasciatori ed i Ministri degli esteri, molti sono stati gli attori nazionali che sono stati coinvolti in queste negoziazioni.
Davanti a tale moltitudine di attori, a causa delle nuove disposizioni previste dal Trattato di Lisbona, Catherine Ashton ha agito più come mediatrice che come leader. Sebbene gli attori europei ed anche nazionali si siano sforzati di difendere l’Alto rappresentante, questa è apparsa troppo legata alle volontà degli Stati membri e alle pressioni provenienti dalle altre istituzioni europee. Nel chiedere aiuto agli eurodeputati nel dicembre 2009 [2] , e allineandosi con le decisioni degli Stati membri per gli sviluppi futuri del SEAE [3] , Catherine Ashton ha dato l’immagine di un attore che sta nelle retrovie, cercando di non farsi notare per conciliare i diversi interessi contrastanti.
L’identità del SEAE : giochi di potere e calcoli d’interesse
La composizione del personale del SEAE è stato uno dei primi punti al centro delle discussioni. Dal momento che il Trattato non precisava la proporzione di funzionari che dovevano essere inviati dagli Stati membri, dal Consiglio e dalla Commissione, ciascuno di essi ha cercato di far pesare la bilancia a proprio favore. I grandi Paesi membri e quelli più legati alla loro sovranità nazionale hanno, in un primo tempo, cercato di limitare la grandezza del Servizio con l’obiettivo di evitare che potesse nascere un’amministrazione troppo grande e difficile da controllare. Allo stesso tempo, hanno cercato di far passare il principio che questo dovesse essere costituito da un numero il più ampio possibile, di diplomatici nazionali. La Polonia, in questo senso, ha fatto circolare una proposta che chiedeva che la metà del SEAE fosse composta da diplomatici scelti dagli Stati membri e la rimanente metà dal Consiglio e dalla Commissione. Le differenti posizioni alla fine si sono compensate. L’accordo finale, stabilendo che almeno il 60% dei funzionari provenga dalle istituzioni europee, è molto vicino alle proposte iniziali che prevedevano una ripartizione di un terzo del personale per ognuno dei tre livelli coinvolti. A questo punto l’attenzione si sposta sulla partita delle nomine delle grandi direzioni che saranno richieste dai grandi Stati membri, Francia e Germania su tutte, per i propri diplomatici. Mentre gli Stati membri hanno usato delle tecniche tradizionali in materia di rapporti di forza, il Parlamento europeo ha cercato di realizzare dei meccanismi che modificassero gli equilibri. Così, ha invocato la creazione di uno statuto comune del personale del SEAE ed ha chiesto che questo fosse remunerato tramite il bilancio comunitario. L’obiettivo del Parlamento europeo era quello di rendere i membri del Servizio in primo luogo dei funzionari del SEAE, legati a tale istituzione. La questione di appartenenza simbolica e morale, lo sviluppo di una coscienza di corpo sono, infatti, delle determinanti essenziali dell’identità di una istituzione. L’obiettivo era di rinforzare la dimensione comunitaria del servizio. Anche molti degli Stati membri più piccoli hanno sostenuto tale impostazione, con la speranza di aumentare la loro rappresentanza e forza diplomatica.
La fine di una prima lunga tappa
L’accordo politico raggiunto il 21 giugno segna la fine di una tappa divenuta più lunga e complessa di quanto previsto. Allorché, il 26 aprile scorso, il Consiglio Affari generali era giunto ad un accordo sulle proposte fatte da Catherine Ashton, e la conclusione di tali negoziati sembrava vicina, i rappresentanti del Parlamento europeo hanno spinto per prolungare le discussioni. Se questo può apparire paradossale rispetto alle competenze formali che il Trattato attribuisce a tale istituzione in materia, in realtà tale atteggiamento del Parlamento europeo non sorprende più, se messo in relazione con i poteri di cui ormai tale istituzione gode e della sua tendenza ad estendere le proprie prerogative. I deputati europei, infatti, hanno da tempo utilizzato i loro poteri di codecisione in materia di bilancio comunitario come mezzo di pressione concreta rispetto alle altre istituzioni.
Malgrado le prolungate negoziazioni che hanno avuto luogo a partire dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, la loro conclusione era già in parte predeterminata. A partire della ripartizione dell’origine dei funzionari, le diverse forze in campo si sono controbilanciate, provocando un mantenimento dei grandi equilibri in gioco. Questa considerazione deriva dalla pratica oramai ricorrente nelle negoziazioni europee di discutere l’insieme di tutti gli elementi, fino ai più piccoli dettagli, invece di formulare le grandi linee programmatiche e di offrire unicamente i principali orientamenti com’era uso alle origini della comunità.
La creazione del SEAE s’iscrive nel lento processo di “comunitarizzazione” della PESC. Lo sviluppo di questo servizio è ricco di potenzialità, e da ciò nasce il tentativo d’influenzarlo a tutti i costi. In questo momento, è ancora possibile che il SEAE venga ridotto ad una versione minimalista di semplice strumento di coordinamento delle politiche estere dei diversi Stati membri. Ma è altresì possibile che, nel lungo periodo, divenga uno strumento per realizzare una reale politica estera europea.
I dubbi sul suo ruolo riflettono tale incertezza. In un primo tempo, gli era stato attribuita una funzione simile a quella svolta attualmente dalle delegazioni della Commissione. Ma, sul lungo periodo, l’idea di un’evoluzione verso una razionalizzazione del lavoro consolare degli Stati membri e delle attività diplomatiche sembra essere sottintesa a numerose riflessioni pro-integrazioniste. La realizzazione di questa nuova struttura è percepita come in grado di creare e di sostenere una spinta funzionalista, dal momento che il SEAE riunisce in sé la componente nazionale e quella europea e rispetta inoltre l’equilibrio europeo tradizionale, che ha permesso ai progetti europei di svilupparsi e poi di assumere forza propria. Questo servizio può dunque costituire un nuovo passo in questo senso, ma gli occorrerà ancora del tempo per trovare la sua identità, il suo ruolo, i suoi obiettivi ed il margine di manovra necessario, che ancora oggi appare molto stretto a causa delle tensioni che hanno circondato la sua nascita.
(Traduzione di Giulio Bolaffi)
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Un service commun pour une diplomatie européenne minimale ?
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