Welfare, immigrazione, Europa sociale

Colloquio con Maurizio Ferrera - parte I

Maurizio Ferrera è professore ordinario di scienza politica presso la facoltà di Scienze Politiche dell’Università degli Studi di Milano. E’ membro di numerosi comitati scientifici nazionali e internazionali, fra cui : il Group of Societal Policy Advisers presso la Commissione Europea, il Comitato Scientifico di Confindustria, il Comitato Direttivo del Centro di Ricerca e Documentazione Luigi Einaudi di Torino. Fa inoltre parte del Consiglio di Amministrazione della Fondazione Collegio Carlo Alberto di Moncalieri, presso cui nel 2003 ha fondato URGE (Unità di Ricerca sulla Governance Europea). Dal 2004 è editorialista del “Corriere della Sera”.


Approfondiamo nel merito la sua proposta di creare una sorta di denizenship, alla quale siano annessi alcuni diritti socio-economici ed uno status intermedio tra la condizione di straniero e quella di cittadino di uno Stato membro UE.

Come noto, esiste una cittadinanza dell’UE e questa conferisce una serie di diritti ai cittadini dei vari paesi membri, soprattutto in termini di libertà di movimento e di residenza ; non solo, ma anche diritto di accesso ai sistemi di protezione sociale dei paesi membri diversi dal proprio in caso di libera circolazione, nonché di diritto a far venire i famigliari e a farli accedere ai sistemi di protezione sociale. Quindi la cittadinanza europea c’è, ed è, come sapete, aggiuntiva rispetto a quella nazionale : non si può essere cittadini dell’UE se non si è già cittadini di uno dei suoi Stati membri. Il Trattato di Lisbona ha definito in maniera più precisa e formalizzato in maniera più chiara il concetto di cittadinanza UE ed il pacchetto di diritti ad essa connessi, ma non ha modificato la caratteristica di cittadinanza aggiuntiva, di secondo ordine. Quindi i lavoratori e i cittadini extracomunitari, che provengono da paesi “terzi”, come si usa dire, non hanno accesso alla cittadinanza UE a meno che non passino per l’acquisizione della cittadinanza di uno dei paesi membri, quindi per la naturalizzazione.

In realtà, anche con il Trattato di Lisbona, le regole di naturalizzazione sono di competenza nazionale, le regole sui flussi migratori in entrata sono di competenza nazionale ; ciò che è di competenza comunitaria è la non discriminazione degli extra-comunitari una volta che essi siano entrati legalmente nel territorio di uno dei paesi membri e abbiano ricevuto i permessi previsti dalla legislazione nazionale. Le disposizioni sull’immigrazione e l’asilo del Trattato di Lisbona fanno una serie di piccoli ma significativi passi in avanti sulla strada della comunitarizzazione anche della politica di immigrazione, verso la definizione di alcune regole comuni. Per esempio, gli Stati membri sono ancora titolari della prerogativa di definire il volume dei flussi migratori, ma sono maggiormente vincolati a uniformare le proprie normative sui permessi di lavoro e i permessi di residenza.

La mia idea è che attraverso le nuove disposizioni del Trattato di Lisbona, compresa quella che consente di procedere a cooperazioni rafforzate, si possa arrivare ad una situazione in cui per i cittadini di paesi terzi si possa prevedere uno strumento – che io ho chiamato denizenship nel mio articolo, perché l’espressione si ritrova nella letteratura sulla formazione dei sistemi di cittadinanza, in particolare nell’area del Commonwealth – che rafforzi i diritti dei non nazionali, preveda una pista relativamente standardizzata per la naturalizzazione (condizionale a tutta una serie di requisiti) e conferisca ai denizens uno status di quasi-cittadini. Si è parlato, nell’imminenza dell’approvazione del Trattato di Lisbona, dell’introduzione di una Blue Card che potrebbe svolgere il ruolo della Green Card statunitense. E questo potrebbe essere uno degli elementi da collegare allo status di denizen¸ al quale poi verrebbero comunque associati gli stessi diritti della cittadinanza UE per quanto riguarda la non discriminazione, l’accesso ai sistemi di welfare e anche la libera circolazione che per il momento non è prevista da uno Stato membro all’altro per gli extra-comunitari, a meno che questi non abbiano risieduto per 5 anni e così ottenuto lo status di residenti di lungo periodo. Questo per quanto riguarda la denizenship, quale forma intermedia tra il semplice permesso di residenza e la piena cittadinanza.

Ritiene che ci sia spazio per lo sviluppo di strumenti minimi di welfare a livello dell’UE ?

Dipende un po’ da che cosa si intende per strumenti minimi di welfare. Già è in vigore un’architettura di cooperazione, anzi di coordinamento – è il cosiddetto metodo aperto di coordinamento – nel campo della protezione sociale, che cerca di promuovere la convergenza delle politiche pensionistiche, sanitarie e dell’inclusione sociale, verso criteri e standard omogenei.

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Maurizio Ferrera

(Fonte : www.unimi.it)

Ciascuno di questi processi di coordinamento si ispira ad una serie di obiettivi, che sono a volte anche più che minimi, che dovrebbero orientare il processo di riforma e di adattamento dei sistemi di welfare. Per esempio, nel campo delle pensioni non c’è solo il criterio della sostenibilità, ma c’è anche quello dell’adeguatezza ; nel campo dell’inclusione sociale c’è il diritto ad avere delle risorse sufficienti : dei paletti importanti sono già stati fissati all’interno di questi processi e dopo Lisbona anche grazie al riconoscimento di pieno valore giuridico alla Carta dei diritti fondamentali, che comprende anche diritti sociali. Ad essa potranno fare riferimento i giudici sia nazionali che della Corte di Giustizia europea, e ciò pure in caso di violazione evidente anche degli stessi principi dei processi di coordinamento aperto. Quindi, un minimo regolativo non è distante, anzi, per certi aspetti, c’è già.

E’ tuttavia vero che persistono differenze sostanziali, legate ai diversi modelli di welfare europeo, tre o quattro che siano [scandinavo, anglosassone, continentale, e mediterraneo. NdR].

Di certo questo rientra anche nella difesa di legittime diversità che hanno a che fare con storie e percorsi di sviluppo nazionali, e che forse non sarebbe neanche giusto coartare in maniera più netta. E’ l’argomento di Fritz Scharpf, secondo cui il principio di sussidiarietà va preso seriamente e l’europeizzazione e la fissazione di standard minimi anche nel campo del welfare non possono essere una clava da brandire per armonizzare sistemi che per certi aspetti trovano una loro giustificazione nella specificità delle storie, dei problemi e delle preferenze nazionali.

La strategia europea 2020 prevede un obiettivo importante : la diminuzione della povertà di circa il 20 % a livello dell’Unione europea e quindi all’interno di ciascuno Stato membro. Questa riduzione dovrà avvenire in base a tre indicatori, che sono stati fissati dal Consiglio europeo dello scorso giugno : il tasso di povertà relativa, il tasso di famiglie in cui non c’è nessun membro che partecipa al mercato del lavoro formale e il tasso di deprivazione materiale (un indice composito elaborato dalla Commissione). Sempre sul piano regolativo, un importante nuovo strumento introdotto dal Trattato di Lisbona è la clausola sociale orizzontale, che obbliga le istituzioni comunitarie a tenere in conto seriamente l’impatto sociale di tutte le misure. E’ una clausola che, almeno potenzialmente, promette di bilanciare un po’ il pregiudizio economicistico pro-mercato e pro-integrazione.

E’ quello che è avvenuto in materia ambientale con l’introduzione del principio di integrazione.

Certo. Se invece per strumenti minimi di welfare si intende un qualche programma di natura vincolante o addirittura finanziato a livello di UE, io credo che ci si arriverà, ma la strada è lunga e molto accidentata.

Non crede che il problema base sia l’assenza di un bilancio dell’UE di consistenza adeguata ?

Ad oggi il bilancio dell’UE è tra l’1 e l’1,5% del PIL : se si abolissero i sussidi agricoli, o quantomeno si ridimensionassero, uno schema di reddito minimo garantito per l’Ue, con soglie diverse a seconda dei livelli di reddito dei vari paesi non costerebbe più di 0,3-0,4% del PIL.

Sarebbe quindi una via per introdurre uno strumento che in Italia, per fare un esempio, non esiste.

Sì, in Italia un reddito minimo garantito non c’è, o c’è a macchia di leopardo. Certo è difficile, visto quanto è successo con la crisi greca, convincere i tedeschi a finanziare uno strumento che poi verrebbe fruito anche dai greci, dai bulgari o dai rumeni. Comunque, poco a poco, si arriverà anche lì.

Con riferimento all’attualità delle recenti elezioni svedesi, come lei sottolineava, un rilancio del progetto socialdemocratico non sembra all’ordine del giorno, ed esperienze pure solide, come appunto quella scandinava o olandese mostrano in tutta Europa la corda, almeno in termini di consenso elettorale. Come si lega ciò all’immigrazione ?

L’impatto dell’immigrazione credo sia una delle ragioni più rilevanti per spiegare la caduta dell’appeal della social democrazia e dei partiti di centro-sinistra nei paesi europei, perché, come dite, in fondo in un periodo di crisi e di crescente polarizzazione economica tra low skills e high skills ci si aspetterebbe che i ceti meno abbienti, più penalizzati dal processo di internazionalizzazione di globalizzazione si orientino verso un voto a sinistra, su quei partiti e quei gruppi che tradizionalmente hanno cercato di migliorare le condizioni delle classi alla base della scala sociale.

Il problema dal punto vista politico e sociale mi sembra questo : all’interno del bacino elettorale dei ceti lavoratori maggiormente esposti al rischio della internazionalizzazione e dell’integrazione europea si fa fatica a capire esattamente quali sono le ragioni di tali sviluppi. Diagnosticarli significherebbe fare dei ragionamenti complessi che non necessariamente sono accessibili a chi ha livelli di istruzione non molto alti.

Invece, sono molto visibili i processi di immigrazione. Molto visibili anche perché l’immigrazione ha raggiunto un grado elevato di prossimità : gli immigrati vivono nei nostri quartieri, si vedono sui mezzi pubblici, in giro per strada ; e alcuni immigrati sono effettivamente sempre più integrati nel tessuto sociale : la diversità è quindi molto visibile, molto concreta. D’altra parte ci sono i problemi di ordine pubblico, che vengono a volte esasperati dai mezzi di comunicazione di massa, e comunque accanto a questa immigrazione legale, che si vede ma dà relativamente poco fastidio, c’è tutto l’insieme dell’immigrazione clandestina. Ed è difficile, anche in questo caso, per un elettore medio distinguere tra chi è clandestino e chi non lo è : non si va certo in giro con una lettera scarlatta addosso, una “C”. Così si fa di ogni erba un fascio e il risultato è che vaste maggioranze di elettori, in tutti i paesi europei, e con particolare intensità tra i ceti con livelli di istruzione più bassi, esprimono grande preoccupazione nei confronti dei flussi migratori. Vedono gli immigrati come minacce ai posti di lavoro, al welfare, alla sicurezza.

Durante la campagna elettorale svedese si è visto un manifesto del partito dei democratici svedesi [partito di estrema destra, NdR] con due riquadri : in uno si vedeva una coda di immigrati che cercavano di entrare in Svezia o di ottenere un sussidio di disoccupazione o famigliare e dall’altra una fila, invece, di anziani svedesi che andava all’ufficio del welfare per chiedere la pensione. E nei due riquadri c’erano due maniglie – tipo quelle che ci sono nei treni per la fermata di emergenza – per fermare l’altra fila : la maniglia dei pensionati per fermare la fila degli immigrati, la maniglia degli immigrati per fermare la fila dei pensionati : il tutto per dare questa idea di un tradeoff tra il welfare ai nativi e i sostegni agli immigrati. Ciò colpisce molto la mentalità, l’immaginario dell’elettore tipo, in particolare l’elettore poco istruito, e finisce per lasciare spazio ai partiti di natura più populista e anti-immigrazione e vede diminuire l’appeal dei partiti di centrosinistra, nella misura in cui questi ancora si rifanno a principi di tipo universalistico e molto amichevoli nei confronti dell’immigrazione e dell’integrazione.

Secondo lei, quanto pesa il fatto bruto, economico, di un’immigrazione sempre più visibile, sempre più presente nel mondo del lavoro e quanto, invece, la mancanza di un’elaborazione o di un aggiornamento dal punto di politico-simbolico della socialdemocrazia ?

In realtà il fatto economico non pesa molto, ma non è facile per la social democrazia far passare questo messaggio. Nel complesso, in aggregato, è vero che ciò che gli immigrati – regolari, naturalmente – contribuiscono ai bilanci pubblici sotto forma di tasse e di contributi pensionistici è superiore a ciò che, almeno per adesso (sono relativamente giovani), ne ottengono sotto forma di prestazioni e servizi. E’ anche vero, tuttavia, che questa asimmetria a favore degli immigrati diventa una asimmetria a loro sfavore in alcuni settori specifici : è il caso per esempio delle prestazioni di disoccupazione, siccome sono spesso i primi ad essere licenziati. In questo settore ci sono dei calcoli fatti in Svezia : per gli immigrati regolari il saldo tra contributi e prestazioni è sfavorevole agli immigrati nel senso che prendono più di quanto pagano, per il 50%.

E’ vero anche che, sopratutto in Scandinavia, ci sono stati dei veri e propri assalti alla diligenza da parte di alcune figure di immigrati, per sfruttare alcuni loopholes – buchi nella normativa – per fare quello che alcuni miei colleghi scandinavi chiamano dei social raids, dei veri assalti finalizzati a sfruttare prestazioni a cui non si avrebbe diritto : ad esempio famigliari che vengono nel paese apposta, poi ritornano nel paese di origine e continuano a percepire gli assegni famigliari. Questi casi sui media hanno molta risonanza e finiscono per radicare lo stereotipo dell’immigrato che froda, che se ne approfitta. Anche se avete ragione voi che in aggregato, nel complesso, non è così. Ma nel discorso politico non si possono fare ragionamenti molto sottili e articolati, con tabelle a doppia entrata magari, perché la gente non li capisce.

C’è quindi un problema di comunicazione ?

E’ sicuramente un problema di comunicazione, ma non solo di cattiva volontà, diciamo inerente al tipo di comunicazione.


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Sono giornalista iscritta all’albo dei pubblicisti. Mi sono laureata in Filosofia presso l’università Statale degli Studi di Milano. In seguito ho frequentato, grazie alla vincita di una borsa di studio, il « Master Europeo in Scienze del lavoro » (...)

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