Welfare, politiche fiscali e il futuro della costruzione europea

Colloquio con Maurizio Ferrera - parte II

Maurizio Ferrera è professore ordinario di scienza politica presso la facoltà di Scienze Politiche dell’Università degli Studi di Milano. E’ membro di numerosi comitati scientifici nazionali e internazionali, fra cui : il Group of Societal Policy Advisers presso la Commissione Europea, il Comitato Scientifico di Confindustria, il Comitato Direttivo del Centro di Ricerca e Documentazione Luigi Einaudi di Torino. Fa inoltre parte del Consiglio di Amministrazione della Fondazione Collegio Carlo Alberto di Moncalieri, presso cui nel 2003 ha fondato URGE (Unità di Ricerca sulla Governance Europea). Dal 2004 è editorialista del “Corriere della Sera”.


I tempi di crisi mostrano in maniera sempre più evidente che a fronte di una moneta unica non è più possibile mantenere a lungo politiche fiscali divergenti ; tuttavia, da un lato, gli Stati membri – e soprattutto le classi politiche nazionali – non sembrano disposti a rinunciare ad ulteriori parti della loro sovranità, dall’altro, l’UE non dispone di strumenti sanzionatori incisivi : secondo lei ci sono possibile e graduali soluzioni a questo problema ?

In questo contesto si faranno dei grossi progressi abbastanza rapidamente, nei prossimi anni o forse nei prossimi mesi. Con il lancio della strategia Europa 2020, tutto il sistema di coordinamento delle politiche, comprese quelle fiscali, viene riformato – dal punto di vista sia del timing che delle procedure – poiché si inaugura questo “semestre europeo”, a partire da gennaio. Si sincronizzano i cicli annuali di politica fiscale e politica di bilancio tra i vari paesi : armonizzandoli su base annuale si può cercare di utilizzare meglio le leve che l’Unione europea ha, sotto forma di strumenti soft, di linee guida, ma anche di leve più concrete : i fondi strutturali, gli incentivi ; oppure leve sanzionatorie. Attualmente la task force per la governance, presieduta da van Rompuy, dovrebbe riformare il patto di stabilità e di crescita e quindi ricalibrare l’apparato sanzionatorio : da un lato per stemperarne gli aspetti, come li chiamò Prodi, di stupidità e dall’altro per renderlo più efficace nel controllare gli scarti e le deviazioni dovuti ad irresponsabilità, mancanza di trasparenza – pensiamo alla crisi greca. Quindi la mia aspettativa è che grazie a questo nuovo processo di coordinamento che sarà inaugurato nel 2011 si promuova una maggiore consapevolezza dei problemi ed un’arena in cui il coordinamento delle politiche fiscali è più facile e maggiormente disciplinato.

E’ anche vero che, restando alle sanzioni, è un po’ difficile trovarne di efficaci dal punto di vista economico : o si prevede la possibilità, come soluzione estrema, dell’esclusione di un paese dall’euro, oppure irrogare sanzioni di carattere economico ad un paese già in difficoltà non risolve certo il problema.

Quanto all’esclusione dall’euro, non credo che si arriverà a questo : anche se i tedeschi l’hanno proposto, gli altri paesi non sono d’accordo. Sulle sanzioni avete ragione ; però si potrebbe cominciare a rafforzare, da una parte, il meccanismo di vigilanza sottoforma di warnings e raccomandazioni, dall’altra parte, forzare una maggiore trasparenza nella contabilità nazionale dei vari paesi, per evitare che si ripetano casi come quello della Grecia : per esempio rafforzando Eurostat e conferendogli poteri ispettivi. Infine, ma questo è già in agenda, l’approvazione di un codice di condotta che scatterebbe in caso di violazione anche di impegni di tipo “soft” presi nei confronti di certi obiettivi di policy. Sarebbe una sanzione “soft”, però avrebbe una risonanza nei media, prima di arrivare agli estremi rimedi.

Un ultimo tema, più ampio e relativo alla costruzione europea : qualunque espansione delle competenze europee è spesso avversata con la motivazione che la legittimità democratica dell’UE è limitata. Modalità non tradizionali di responsabilità, di accountability without sovreignty sono state da tempo formulate in ambiente scientifico, ma il dibattito politico non sembra riuscire ad andare al di là della trasposizione a livello di UE di idealtipi nati e vissuti con lo stato nazionale. Come vede la questione ? Si può ancora sperare nell’UE come grande laboratorio di nuove e più moderne forme di democrazia ?

Quanto alla accountability without sovreignty, io ci credo. Sono convinto che già ci siano all’opera meccanismi che rendono le decisioni dell’UE di fatto responsive, capaci di tenere in conto le istanze e gli interessi non solo dei governi ma anche dei gruppi sociali all’interno dei paesi membri. Esistono anche meccanismi di accountability vera e propria, cioè il dar conto di ciò che si è fatto non solo ai governi ma anche ai gruppi di interessi. Tenete conto che, come dice Vivien Schmidt, l’Unione europea ha aggiunto una sorta di quarta gamba alla definizione lincolniana di democrazia : “government of the people, for the people, by the people”, e l’Unione Europea ha aggiunto “with the people”, vuol dire che le decisioni vengono prese spesso tramite processi di consultazione molto articolati e questo viene pochissimo enfatizzato. In realtà ci sono già molti checks and balances che non vengono visualizzati e che rendono l’Unione europea democratica. Forse sotto questo aspetto, nel “government with the people” l’Unione Europea lo è più di quanto non lo siano certi paesi molto centralizzati, come la stessa Francia o l’Inghilterra.

Detto questo, la accountability without sovreignty è una cosa che si fa ma non si dice ; è difficile da riconoscere, richiede una riflessione ed una elaborazione di natura intellettuale che spesso non riesce a raggiungere non solo il grande pubblico, ma nemmeno gli attori politici : è un discorso che lo stesso leader di un partito forse fa fatica a visualizzare e a comprendere. Mentre i governi nazionali, gli attori politici nazionali, sono molto gelosi di mantenere le loro basi di legittimità. Torna a loro vantaggio e fa il loro gioco anche lamentare un deficit democratico che magari è meno accentuato di quello che si vorrebbe far credere.

L’impressione che si ha seguendo la comunicazione a livello nazionale sui temi europei è che – non si capisce quanto coscientemente – le elite nazionali non vogliano uscire da questa logica, secondo cui si enfatizza il deficit democratico dell’UE, ma, come alternativa, si sembra aver in mente soltanto una soluzione di federalismo classico. E a fronte di quest’ultima si dice “o, in tutti i casi, non possiamo mirarvi, o, anche se potessimo non lo vogliamo”. Sembra quindi che non ci siano alternative al continuare a passare attraverso canali nazionale che difficilmente si compongono in maniera efficace a livello europeo livello.

Io ho usato la metafora di Gulliver e dei lillipuziani, in uno dei miei libri. Ecco, noi vediamo Gulliver – che rappresenta in parte il problema del deficit democratico e in parte il problema di aggirare questo gioco a somma zero tra governi nazionali e Unione europea – e non vediamo le funi e le corde dei lillipuziani che invece legano Gulliver.

Il trattato di Lisbona ha introdotto notevoli miglioramenti alla procedura decisionale dell’Unione rendendola più aperta, più trasparente e più democratica. C’è il maggior peso del Parlamento europeo, che è coinvolto in tutte le decisioni di maggior peso : non esistono più « pilastri » che sono esonerati dal vaglio parlamentare. Il Consiglio europeo dovrà tenere delle riunioni aperte, con dei verbali e quindi ci sarà maggiore trasparenza. La Commissione dovrà essere maggiormente responsabile nei confronti del Parlamento.

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Maurizio Ferrera

(Fonte : www.unimi.it)

I tre poteri dell’Unione si stanno riconfigurando tra di loro e i parlamenti nazionali collaboreranno maggiormente con il Parlamento europeo. Quindi ci sarà una riconfigurazione che muove dei passi verso un assetto sui generis, ma pur sempre non lontano dall’assetto federale. E’ chiaro che l’UE non sarà mai uno stato federale come le federazioni storiche, sarà un animale sui generis. L’unico federalismo possibile nelle democrazie composite è un federalismo con un centro che si limita ad avere pochi poteri su alcune funzioni chiave, e lascia molto alla sussidiarietà. Anche se sappiamo che pure in una democrazia composita come gli Stati Uniti, grazie a 2-3 clausole nella costituzione e nell’arco di 100-150 anni, si è riusciti a inscrivere tutto il resto. Io non credo che sarà sia così facile nell’UE, ma un po’ verso questa strada ci andremo.

Penso anche che bisogna essere un po’ meno critici e severi nei confronti di questo gioco a somma zero tra livello nazionale e livello sovranazionale, e qui modifico un po’ le mie posizioni. Mi spiego.

Primo, per l’Europa sociale è comunque importante che i sistemi nazionale di protezione sociale, anche se modernizzati sulla base delle linee guida europee e della strategia 2020, tendano a mantenere una loro flessibilità e autonomia, perché ammortizzano importanti funzioni all’interno delle democrazie nazionali, sono formidabili generatori di lealtà e quindi di consenso. E’ giusto che, tutto sommato, le competenze UE del mercato interno e della disciplina sulla concorrenza non vadano ad intaccare troppo le competenze dei paesi membri nel salvaguardare le loro prerogative circa “il chi, il cosa e il quanto” della protezione sociale.

Secondo, il fatto che i paesi membri possano imputare all’Europa alcune cose negative, tenendo per sé, invece, il credito per quelle positive risponde a una sua logica politica che, magari, da europeisti non ci piace, ma che alla fine consente il cambiamento. A noi, in fondo, interessano due cose : che si facciano le riforme, e che il fare le riforme non delegittimi in maniera pericolosa il processo di integrazione comunitaria in quanto tale.

Bisogna allora individuare un percorso che stia a cavallo tra queste due possibilità. Un percorso che riconosca tutta la legittimità all’Europa rischierebbe infatti di delegittimare i governi nazionali e di creare turbolenze sotto il profilo del consenso nelle arene nazionali, che sono ancora quelle principali per il funzionamento della democrazia pluripartitica. Dall’altro lato, invece, un eccesso di questo gioco di biasimo dell’UE porterebbe a sottrarre troppa legittimità all’Unione, usandola solo come parafulmine per tutto quello che non va e portando a dei contraccolpi : non solo una integration fatigue, ma anche un integration backlash, un contraccolpo a danno del processo di integrazione europea che sicuramente non vogliamo.

E’ oggi in piedi un’elaborata architettura volta al coordinamento, all’esplicitazione degli obiettivi, alla definizione di codici di condotta, al mettere sotto sorveglianza i paesi membri affinché facciano certe cose, al costringerli a redigere questi piani nazionali di riforma.

E’ un’architettura desiderabile dal punto di vista astratto e generale, ma è anche vero che – in alcuni paesi, non in tutti – la strategia di rendere troppo espliciti gli obiettivi della riforma e troppo espliciti i costi e i benefici, i perdenti e i vincenti delle riforme attraverso dichiarazioni rischia di aizzare dei “tiri alla fune redistributivi” che poi bloccano il processo di riforma, come sta avvenendo in Francia.

Io credo che sia lamentevole che il governo italiano, specie questo governo, non abbia fatto seri piani nazionali di riforma presentati a Bruxelles, che magari piacerebbero a me o a voi per sapere che cosa il governo vuol fare nel campo delle pensioni, della lotta alla povertà, della sanità. Mi vergogno quasi quando leggo i piani molto sommari, molto generici del governo italiano. Però il governo italiano ha riformato le pensioni l’anno scorso : ha introdotto questo di adeguamento automatico dei coefficienti di trasformazione dell’età di pensionamento, ha introdotto la cosiddetta finestra mobile che corrisponde all’incremento dell’età pensionabile di un anno per i lavoratori dipendenti e di un anno e mezzo per i lavoratori autonomi.

Allora, può darsi che una certa opacità nei processi decisionali dei governi nazionali possa essere funzionale anche agli interessi dell’Europa ; in fondo all’Europa interessa che si facciano le riforme. Ecco, non sarei molto oltranzista nel gridare all’insuccesso : molti dicono che la strategia di Lisbona è stato un totale insuccesso, io sarei più cauto e darei più tempo e più credito ai lillipuziani, cioè a questi meccanismi spesso indiretti, non troppo espliciti, non immediatamente visibili che però consentono di iscrivere in una cornice europea i processi di riforma e di modernizzazione.


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Sono giornalista iscritta all’albo dei pubblicisti. Mi sono laureata in Filosofia presso l’università Statale degli Studi di Milano. In seguito ho frequentato, grazie alla vincita di una borsa di studio, il « Master Europeo in Scienze del lavoro » (...)

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Après un doctorat en droit public comparé et de l’Union européenne, Guido se trouve à New York pour un semestre à la Columbia Law School en tant que visiting research fellow. Ses sujets préférés sont la sécurité alimentaire, l’environnement, (...)

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